PL 2.384/23 cria programa de conformidade tributária
Iniciativa poderá beneficiar contribuinte, mas critérios utilizados para classificá-lo ainda precisam ser bem delimitados
A ideia soa como música aos ouvidos dos contribuintes: premiar os bons pagadores de impostos e prevenir seus conflitos com o Fisco, reduzindo o enorme contencioso tributário do País. É o que propõe o Projeto de Lei 2.384/23 (PL 2.384/23), encaminhado pelo governo federal ao Congresso Nacional. O PL dá poderes para que a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB) institua programas de conformidade tributária, além de criar e oferecer métodos preventivos de autorregularização das obrigações tributárias. Os critérios que serão usados para classificar os contribuintes, no entanto, ainda precisam ser mais bem delimitados para que reflitam integralmente a conformidade tributária de cada um, avaliam tributaristas.
De acordo com o projeto, a RFB poderá classificar os contribuintes levando em conta aspectos como a regularidade nos cadastros fiscais e no recolhimento dos tributos devidos, a aderência entre escriturações e declarações e os atos praticados pelo contribuinte e a exatidão das informações prestadas nas declarações.
Thiago Braichi e Sávio Hubaide, sócio e associado do Freitas Ferraz Advogados, consideram que, ao evidenciarem a boa-fé e a transparência, os critérios estabelecidos pelo projeto refletem adequadamente a conformidade tributária dos contribuintes. No entanto, ponderam que há pontos que carecem de reflexão mais aprofundada: “A regularidade no recolhimento dos tributos devidos é um critério que não deve ser examinado isoladamente, haja vista que pode resultar justamente das divergências interpretativas que as medidas do projeto pretendem evitar. Andaria bem o legislador ou a própria Receita Federal se levassem em consideração critérios como a interpretação razoável, ou ao menos a existência de causas suspensivas da exigibilidade desses créditos.”
Avaliação semelhante fazem Bruna Luppi e Raphael Castro, sócia e associado do Vieira Rezende Advogados. Eles alertam para o fato de que não raro os contribuintes têm históricos de litígios contra a Fazenda Pública Federal. Nesse sentido, consideram que ainda falta compreender, por exemplo, se tributos que estiverem em discussão administrativa e/ou judicial, mas com exigibilidade suspensa, permitiriam o enquadramento do contribuinte como regular no recolhimento dos tributos.
Para eles, faltam também outros detalhamentos. Por exemplo, se um erro numa obrigação acessória seria suficiente para que o contribuinte não atendesse ao critério de exatidão das informações prestadas nas declarações e escriturações e outras situações que afetem a regularidade do contribuinte. A existência de critérios claros e consistentes, acreditam, é necessária para evitar que divergências de interpretações entre a RFB e os contribuintes deságuem em novos litígios e, até mesmo, numa redução da aderência à autorregularização e aos programas de conformidade.
O projeto prevê que contribuintes bem classificados nos programas de conformidade possam receber orientações prévias sobre procedimentos tributários e aduaneiros, não aplicação de multas, prioridade na análise de processos administrativos, inclusive restituição ou ressarcimento, e atendimentos preferenciais. São vantagens bastante significativas, avaliam Braichi e Hubaide, do Freitas Ferraz: “Essas medidas são de grande valia para os contribuintes que puderem utilizá-las, pois orientações prévias podem evitar autuações, a não aplicação das multas pode reduzir consideravelmente eventuais passivos, e a análise prioritária de pedidos de restituição ou ressarcimento pode impactar diretamente o caixa das empresas.”
Na entrevista abaixo, Braichi, Hubaide, Luppi e Castro abordam os principais pontos do PL 2.384/23.
– O que o Projeto de Lei 2.384/23 prevê com relação aos programas de conformidade tributária e aos métodos preventivos de autorregularização de tributos?
Sávio Hubaide e Thiago Braichi: O Projeto de Lei 2.384/23 pretende delegar à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB) o poder para instituir programas de conformidade e disponibilizar métodos preventivos de autorregularização das obrigações principais e acessórias dos contribuintes. A ideia central dessas medidas é segregar os contribuintes em “bons” e “maus” pagadores, para conferir algumas vantagens àqueles classificados na primeira categoria.
O objetivo seria prevenir conflitos, reduzindo o expressivo contencioso tributário existente no país, e facilitar o diálogo entre Fisco e contribuinte, especialmente no que se refere às divergências interpretativas da legislação tributária. A exposição de motivos do projeto ainda menciona que o aumento nos níveis de cumprimento voluntário das obrigações tributárias representaria ganho de eficiência para o Fisco e redução de ônus para os contribuintes.
Bruna Luppi e Raphael Castro: O Projeto de Lei nº 2.384/23, dentre outras disposições, prevê a possibilidade de a Receita Federal do Brasil (RFB) disponibilizar métodos preventivos para estimular a autorregularização tributária de obrigações tributárias (principais e acessórias) em relação a tributos administrativos pelo referido órgão, bem como estabelecer programas de conformidade para prevenir conflitos e assegurar o diálogo e a compreensão de divergências acerca da aplicação da legislação tributária.
Para tanto, no âmbito dos programas de conformidade, o referido Projeto de Lei propõe medidas objetivando a autorregularização dos créditos tributários antes do lançamento, tais como:
- procedimento de orientação tributária e aduaneira prévia;
- não aplicação de eventual penalidade administrativa, que será graduada e condicionada a critérios como apresentação voluntária pelo contribuinte de atos ou negócios jurídicos relevantes para fins tributários para o qual não haja posicionamento prévio da administração tributária, antes do início de qualquer procedimento fiscal, ou atendimento tempestivo a requisições de informações realizadas pela autoridade administrativa;
- prioridade na análise de processos administrativos, incluindo-se aí os pedidos de restituição ou ressarcimento de direitos creditórios;
- atendimento preferencial na prestação de serviços presenciais ou virtuais.
Ainda, caso sejam identificadas divergências em relação à aplicação da legislação tributária ou mesmo inconsistências em relação ao cumprimento de obrigações principais e acessórias relativas a tributos administrados pela RFB, o contribuinte será comunicado, previamente a qualquer intimação, para promover a autorregularização, sem que isso seja considerado início de procedimento fiscal.
No mais, o Projeto de Lei prevê que caberá à RFB estabelecer a classificação dos contribuintes, de acordo com o grau de conformidade tributária e aduaneira, com base em determinados critérios previstos. E essa classificação dos contribuintes poderá ser utilizada como critério para a sua inclusão nos programas de conformidade e, ainda, para a graduação das medidas objetivando a autorregularização dos tributos antes do lançamento.
– Quais são os critérios previstos no PL 2.384/23 para estabelecer a classificação dos contribuintes? Esses critérios refletem adequadamente o “risco” e o histórico de cada contribuinte com relação à conformidade tributária?
Sávio Hubaide e Thiago Braichi: O Projeto prevê como critérios de classificação dos contribuintes a regularidade nos cadastros fiscais, a regularidade no recolhimento dos tributos devidos, a aderência entre escriturações e declarações e os atos praticados pelo contribuinte, a exatidão das informações prestadas nas declarações, sem prejuízo de outros que venham a ser definidos posteriormente pela Receita Federal.
Os critérios adotados no Projeto podem ser considerados adequados para refletir a conformidade tributária dos contribuintes, pois evidenciam a boa-fé e a transparência, a exemplo da regularidade dos cadastros e da exatidão das informações prestadas, além do que tendem a afastar condutas capazes de levantar suspeitas, a exemplo da aderência entre atos declarados e praticados.
A regularidade no recolhimento dos tributos devidos é um critério que não deve ser examinado isoladamente, haja vista que pode resultar justamente das divergências interpretativas que as medidas do Projeto pretendem evitar. Andaria bem o legislador ou a própria Receita Federal se levassem em consideração critérios como a interpretação razoável, ou ao menos a existência de causas suspensivas da exigibilidade desses créditos.
Bruna Luppi e Raphael Castro: De acordo com o artigo 3º do Projeto de Lei nº 2.384/23, a classificação dos contribuintes será atribuída levando-se em consideração o grau de conformidade tributária e aduaneira sendo que, para tal aferição, são estabelecidos como critérios: regularidade cadastral, regularidade no recolhimento dos tributos devidos; aderência entre escriturações ou declarações e os atos praticados pelo contribuinte, assim como exatidão das informações prestadas nas declarações e escriturações.
É importante pontuar que, para além dos critérios acima expressamente trazidos no referido dispositivo, o Projeto de Lei ainda confere à própria Secretaria Especial da RFB a prerrogativa para a definição de outros parâmetros para fins de estabelecer a classificação dos contribuintes.
É possível perceber que esses critérios explicitados pelo Projeto de Lei envolvem elementos relacionados à regularidade cadastral dos contribuintes e, ainda, regularidade em relação ao cumprimento de obrigações tributárias principais e acessórias, sem prejuízo de outros critérios que venham a ser definidos pelo próprio órgão.
A nosso ver, a legislação estabelece parâmetros gerais que, em princípio, poderiam ser compreendidos como um bom termômetro para a avaliação de risco e histórico de cada contribuinte em relação à conformidade tributária e aduaneira para fins da sua classificação pela RFB.
No entanto, referido Projeto de Lei não traz elementos mais concretos na definição de tais critérios como a periodicidade a ser observada para a aferição desse histórico de conformidade com base nos critérios adotados ou, ainda, referências para uma análise mais pontual do próprio histórico do contribuinte, o que possivelmente caberá à própria RFB na regulamentação da lei que venha a ser aprovada.
No mais, é importante fazer um alerta em relação ao que deverá ser compreendido como regularidade cadastral e regularidade quanto ao cumprimento de obrigações tributárias principais e acessórias para fins da classificação dos contribuintes e, por conseguinte, avaliação sobre a possibilidade ou não da sua inclusão em programas de conformidade e/ou mesmo graduação das medidas a serem conferidas para a autorregularização.
Isto porque, como se sabe, não é raro que os contribuintes tenham um histórico de litígios instaurados contra a Fazenda Pública Federal. Nesse contexto, é preciso compreender, por exemplo, se tributos que estejam em discussão administrativa e/ou judicial, mas com exigibilidade suspensa por alguma das modalidades previstas no artigo 151 do Código Tributário Nacional ou mesmo garantia válida e regular, estariam aptos a permitir o enquadramento do contribuinte como regular no recolhimento dos tributos. Se, por outro lado, um erro de fato numa obrigação acessória seria suficiente para que o contribuinte não atendesse ao critério de exatidão das informações prestadas nas declarações e escriturações. E tantas outras situações peculiares que poderiam, de alguma forma, mitigar a regularidade do contribuinte conforme os critérios apontados, mas que não necessariamente refletiriam adequadamente o risco ou mesmo o histórico de cada contribuinte com relação à conformidade tributária e aduaneira.
A partir do Projeto de Lei também não fica claro se os critérios delimitados para a aferição do grau de conformidade tributária e aduaneira do contribuinte abarcarão ou não a regularidade perante os demais entes federativos além da Receita Federal do Brasil. Esse é um ponto importante que deverá estar totalmente evidenciado, evitando assim divergências de interpretações entre os contribuintes e a RFB quanto à abrangência dessa regularidade necessária e, como consequência, disputas que daí possam advir.
Enfim, não há dúvidas de que a intenção do Projeto de Lei é louvável para incentivar a autorregularização e a conformidade tributária dos contribuintes no âmbito da Receita Federal do Brasil, criando mecanismos positivos para tanto que permitirão um maior diálogo e interação entre os contribuintes e a RFBe, portanto, uma atuação mais cooperativa em prol de um objetivo comum, que é justamente um relacionamento mais eficaz e eficiente, com maior segurança jurídica e redução da litigiosidade por meio de um estímulo ao cumprimento voluntário das obrigações acessórias.
Entretanto, é importante que os parâmetros e critérios para a aferição do grau de conformidade tributária e aduaneira e consequente classificação dos contribuintes tenham contornos claros e consistentes, evitando que divergências de interpretações entre a RFB e os contribuintes possam implicar em novos litígios e, até mesmo, numa redução da aderência à autorregularização e programas de conformidade. Esse seria o pior cenário, que certamente frustraria um dos propósitos do referido Projeto de Lei e, mais do que isso, da própria ordem internacional, que é justamente incentivar essa atuação cooperativa de modo a estimular um maior cumprimento voluntário incentivado das obrigações tributárias com ganhos de eficiência para o Estado e redução de ônus para os contribuintes.
– Quais serão as vantagens para os contribuintes que participarem dos programas de conformidade tributária? A participação em programas do tipo é um assunto que eles deveriam examinar?
Sávio Hubaide e Thiago Braichi: De acordo com o Projeto, os contribuintes bem classificados nos programas de conformidade serão contemplados com orientações prévias sobre procedimentos tributários e aduaneiros, não aplicação de multas, prioridade na análise de processos administrativos, inclusive restituição ou ressarcimento, e atendimentos preferenciais.
Essas medidas são de grande valia para os contribuintes que puderem utilizá-las, pois orientações prévias podem evitar autuações, a não aplicação das multas pode reduzir consideravelmente eventuais passivos, e a análise prioritária de pedidos de restituição ou ressarcimento pode impactar diretamente o caixa das empresas.
Vale ressaltar, contudo, que uma das condições previstas no Projeto para graduar a redução da multa seria a apresentação voluntária de atos ou negócios jurídicos relevantes antes do início do procedimento fiscal, reduzindo os deveres fiscalizatórios, e transferindo ao contribuinte a tarefa de produzir provas e definir quais são os atos e negócios considerados relevantes antes de qualquer solicitação. Mais adequada seria a graduação com base apenas no segundo requisito previsto no Projeto, que consiste no atendimento tempestivo a intimações.
Bruna Luppi e Raphael Castro: Os projetos de autorregularização e conformidade tributária encampados pelo Projeto de Lei nº 2.384/23 sugerem a intenção do governo federal de estimular maior diálogo e aproximação entre o Fisco e os contribuintes, com a pretensão de se manter a igualdade de tratamento tributário entre contribuintes.
Ao menos na teoria, em oposição a uma visão meramente arrecadatória da RFB, iniciativas como essa são importantes e pertinentes para orientar o contribuinte de boa-fé que, muitas vezes, encontra dificuldade para compreender corretamente a complexa legislação tributária do Brasil, fortalecendo uma atuação cooperativa e com maior diálogo entre Fisco e contribuintes, com maior previsibilidade e potencial para aumentar a conformidade tributária e a segurança jurídica, além de reduzir a litigiosidade e, consequentemente, os altos custos e demais ônus daí decorrentes.
Inclusive, um reflexo dessa complexidade é o expressivo volume do contencioso tributário administrativo brasileiro, decorrente, sobretudo, de autuações que poderiam ser evitadas caso o contribuinte tivesse a oportunidade de encontrar nos auditores da RFB, que são profissionais altamente qualificados, auxílio para corrigir eventuais equívocos cometidos na apuração e recolhimento dos tributos devidos e no cumprimento das obrigações acessórias previstas na legislação vigente, fatores que invariavelmente prejudicam a criação de um ambiente de negócio próspero.
Nesse contexto, nos parece que seja pertinente aos contribuintes avaliar a possibilidade de participarem desse tipo de programa, sobretudo diante da possibilidade de usufruírem do prometido procedimento de orientação tributária e aduaneira prévia, de verem afastada a eventual aplicação de penalidades administrativas, bem como se valerem de atendimento preferencial e prioridade na análise dos seus processos administrativos, inclusive em relação a pedidos de restituição ou ressarcimento.
Em relação às duas últimas vantagens mencionadas acima, vale antecipar a nossa preocupação quanto aos seus potenciais efeitos negativos às empresas não enquadradas nesses programas. Isso porque, se um grupo de contribuintes terá preferência no agendamento de atendimento e na análise dos seus pedidos de restituição/ressarcimento, como efeito lógico, outro grupo poderá ter maior lentidão na obtenção de atendimento e prolação de decisões nos seus processos, o que reforça a pertinência de se examinar a adesão dos contribuintes aos referidos programas e pode até funcionar como mais um estímulo para tanto.
Por fim, no contexto dessa avaliação, também é necessário compreender os parâmetros que conduzirão os critérios de regularidade previstos para fins de aferição do grau de conformidade tributária e aduaneira e consequente classificação do contribuinte, que poderá ser considerada para a sua inclusão nos programas de conformidade ou mesmo para a graduação das medidas objetivando a autorregularização. Considerando que o Projeto de Lei confere à RFB a prerrogativa para disciplinar o tema, é necessário que essa regulamentação não traga imposições e condições que tenham o efeito de “punir” o contribuinte que discuta lançamentos/cobranças consideradas por ele indevidas, sujeitando-o a uma classificação menos vantajosa por tal motivo.
– No âmbito do governo federal, além do Programa Confia, há outros em andamento? Como vai funcionar o programa e como está a sua implementação?
Sávio Hubaide e Thiago Braichi: O Programa Confia pretende estreitar o relacionamento entre Fisco e contribuinte, baseado na transparência e na cooperação, com os objetivos de aumentar a segurança jurídica e reduzir os custos com litígios para ambas as partes. O Programa está sendo construído num modelo participativo, por meio da realização de fóruns de diálogo com a participação de grandes contribuintes, que enviam sugestões a um comitê gestor.
Desde o início de seu desenvolvimento, o Confia se encontra na segunda das cinco etapas previstas. A primeira etapa foi a de alinhar objetivos e interesses comuns da Administração Tributária e dos contribuintes (por meio da formação de um grupo de trabalho), e a segunda consiste no desenho do modelo de conformidade cooperativa, inspirado em modelos estrangeiros. As próximas etapas definidas pela Receita Federal são a de teste do modelo para um pequeno grupo de empresas voluntárias (já autorizada pela Portaria RFB nº 18/2022), a implementação para esse grupo, e a posterior expansão para outros interessados.
Embora o Confia seja uma inovação no âmbito federal, não é a primeira medida que pretende aproximar a relação entre Fisco e contribuinte para reduzir litígios. Tem sido cada vez mais incentivada a realização das transações tributárias, que encerram litígios tributários de forma consensual, por meio de concessões mútuas das partes. A principal diferença é que enquanto as transações e programas como o Litígio Zero, editado em conjunto por RFB e Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), atuam no momento posterior ao lançamento, o Confia atua de forma preventiva, evitando a própria ocorrência dos fatos geradores.
Bruna Luppi e Raphael Castro: O Programa Confia é atualmente o único projeto de conformidade cooperativa fiscal em andamento no âmbito do governo federal.
O processo de construção desse projeto foi divido em cinco etapas, a saber:
- Alinhar – voltado à definição dos objetivos e interesses da administrativa tributária e dos grandes contribuintes, formação de grupos de trabalho e construir confiança;
- Desenhar – fase de estruturação do programa com base nas orientações da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e nas melhores práticas internacionais;
- Testar – etapa de execução de um modelo piloto do programa em um grupo pequeno de empresas voluntárias, com o escopo de validação e aperfeiçoamento;
- Implementar – após a avaliação/ajuste do programa piloto, esse programa será aplicado, inicialmente, para um grupo pequeno de empresas interessadas;
- Expandir – progressivamente ampliar o programa para um número maior de empresas interessadas.
Atualmente, o Programa Confia se encontra na segunda etapa (desenhar). Nessa fase, por intermédio da Receita Federal do Brasil, a União Federal celebrou Protocolos de Cooperação Técnica com empresas convidadas para construção desse programa no Fórum de Diálogo. As empresas selecionadas foram escolhidas por critérios objetivos, como a maturidade da governança tributária que a empresa possui, seu porte e seu posicionamento econômico.
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