Procurador-geral da República tenta derrubar extinção do voto de qualidade no Carf

Alegação, constante de ação apresentada ao STF, é de inconstitucionalidade do artigo 28 da Lei 13.988/20

Por Redação Última atualização 1 jun, 2020

A extinção do voto de qualidade no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) tem sido contestada por diversas categorias, de partidos políticos à Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Anfip), e também foi questionada por Augusto Aras, procurador-geral da República. No dia 28 de abril, ele apresentou uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) ao Supremo Tribunal Federal (STF) pedindo a suspensão do artigo que eliminou o mecanismo.

O voto de qualidade no Carf foi extinto pelo artigo 28 da Lei 13.988/20, que teve origem na medida provisória (MP) 899/20. A Procuradoria-Geral da República (PGR) identifica inconstitucionalidade na determinação pelo fato de ter sido inserida como matéria estranha ao texto original da MP durante o trâmite legislativo para sua conversão em lei. “De acordo com a PGR, o STF teria firmado jurisprudência no sentido de que a introdução de emendas parlamentares aos projetos de lei de conversão que guardam conteúdo temático distinto da medida original seria uma prática em desacordo com o devido processo legal e com a separação dos poderes”, explica Alamy Candido, sócio do Candido Martins Advogados.

Em suma, a PGR entende que a MP 899/20 e a Lei 13.988/20 tratam de questões diferentes. “A MP tratava de negociação extrajudicial de créditos tributários existentes, enquanto o artigo 28 da lei em questão aborda o aspecto procedimental do julgamento no Carf”, ressalta Luis Nankran, sócio do Nankran & Mourão Sociedade de Advogados. Segundo ele, o distanciamento do objetivo original da medida provisória é vedado desde o julgamento da ADI 5.127/DF, em que o STF reconheceu a existência de “contrabando legislativo”.

A PGR sustenta que a iniciativa para a elaboração de norma sobre a estrutura organizacional e o funcionamento de órgãos integrantes da administração pública é reservada ao chefe do Poder Executivo, tendo como base o parágrafo 1º do artigo 61 e o artigo 84 da Constituição Federal. “Para o procurador-geral, a jurisprudência do STF sempre atuou no sentido de proteger a iniciativa do chefe do Poder Executivo local para legislar sobre essas matérias, segundo decisões das ADIs 2.294/RS, 2.329/AL e 1.182/DF”, observa Candido.

A alteração no voto de desempate já está sendo aplicada no Carf. Até o dia 7 de maio, pelo menos cinco processos foram julgados sem recurso ao voto de qualidade, com desempate da decisão a favor do contribuinte. A seguir, Candido e Nankran comentam pontos importantes do artigo 28 da Lei 13.988/20 e da ADI 6.399, protocolada pelo procurador-geral da República.

O procurador-geral da República vê inconstitucionalidade formal na extinção do voto de qualidade no Carf. Por quê? Está correta essa interpretação?

Candido: O vício formal da medida — isto é, a inconstitucionalidade no processo de introdução da Lei 13.988/20 no ordenamento jurídico — seria justamente a inclusão de matéria estranha ao texto original da MP 899/20. Na minha visão, o apontamento da PGR está correto: a extinção do voto de qualidade do Carf não seguiu os procedimentos legislativos adequados. A ausência de pertinência temática entre o texto normativo original e a norma acrescida pela emenda parlamentar representa afronta ao devido processo legal.

Nankran: A alegação da PGR é de que a MP 899/20, em seu texto original, e a Lei 13.988/20 tratam de questões diferentes. A lei trata de tema alheio ao texto original. Na inicial da ADI, Aras faz menção e usa como fundamentação o julgamento da ADI 5.127/DF, ocorrido em maio de 2016, no qual o STF entendeu que o Legislativo não pode incluir em lei de conversão matéria estranha à MP. Mas entendo que o precedente citado pela PGR não se aplica a esse caso, uma vez que há uma pertinência temática entre os temas. Na ADI 5.127/DF, a MP se referia ao programa Minha Casa Minha Vida, sendo que o Legislativo inseriu disposições que tratavam da extinção da profissão de técnico de contabilidade. Ou seja, matérias que não têm qualquer ligação.

Todavia, tanto a MP 899/20 quanto a Lei 13.988/20 abordam questões que visam encerrar litígios, seja com a extinção de crédito tributário, seja com procedimento administrativo para apreciação de recursos fiscais. Assim, entende-se que, apesar de não se tratar de matérias idênticas, há certa pertinência nas questões. Além disso, a Lei 13.988/20 foi posteriormente examinada e sancionada pelo presidente da República, chefe do Executivo, do qual fazem parte Ministério da Economia e o Carf.

A extinção do voto de qualidade no Carf pode prejudicar as receitas da União, especialmente num contexto de pandemia? Em que medida?

Candido: Sim, pode afetar as receitas da União, por aumentar as chances de votações favoráveis aos contribuintes, com a consequente extinção de créditos tributários (receitas). No contexto da pandemia de covid-19, seguida por grave recessão econômica, a queda na arrecadação pode significar menos recursos para que a União faça jus aos gastos adicionais direcionados à saúde e às políticas públicas de distribuição de renda. Entretanto, na minha visão, esse não pode ser um argumento de natureza técnica para a declaração de inconstitucionalidade do artigo 28 da Lei 13.988/20. O Carf é um órgão técnico e competente e a extinção do voto de qualidade não deverá invalidar lançamentos tributários que estejam em conformidade com a legislação.

Nankran: O voto de qualidade do Carf previa que o presidente do colegiado votaria novamente, em caso de empate. Ou seja, não se caracterizava por um mero voto de desempate, mas por um voto duplo. Com o advento da nova lei — que incluiu o art. 19-E na Lei 10.522/02 — em caso de empate no julgamento de processo administrativo no Carf a decisão passa a ser automaticamente em favor do contribuinte. Ocorre que, com o empate em favor do contribuinte, haverá diminuição de arrecadação. O Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Sindifisco Nacional) já afirmou que o nova lei acarretará perda de créditos tributários no valor aproximado de 60 bilhões de reais anuais. Segundo a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), de 2016 a 2019 aproximadamente 89 bilhões de reais de créditos tributários foram mantidos pelo voto de qualidade, apenas nas turmas da câmara superior de recursos fiscais.

Na sua opinião, haverá mais ações concretas contra a extinção do voto de qualidade no Carf, na linha do que fez a PGR? Há chance de a determinação ser derrubada?

Candido: A PGFN e o Sindifisco Nacional também já se posicionaram de forma contrária ao fim do voto de qualidade no Carf. A tendência é de que os órgãos direta ou indiretamente relacionados à arrecadação se manifestem nesse sentido. Essas manifestações, porém, não podem representar maiores chances à declaração de inconstitucionalidade da medida.

Nankran: Na realidade, a manutenção do voto de qualidade já foi manifestada por diversas vezes, seja através da PGR, de membros do governo (como o ex-ministro da Justiça Sérgio Moro), da PGFN ou de outros órgãos. Entendo que o fim do voto de qualidade é um avanço, pois acaba com a polaridade de votos do Carf e possibilita um melhor debate dos temas. Assim, no que tange a aspectos jurídicos e práticos, conclui-se que o dispositivo deve ser mantido. Mas a discussão atual está no STF e, em meu ponto de vista, não há inconstitucionalidade que justifique a procedência da ADI ajuizada pela PGR.

A extinção do voto de qualidade consta da Lei 13.988/20, conhecida como Lei do Contribuinte Legal, sancionada pelo presidente no dia 15 de abril. Quais outros pontos polêmicos ela levantou?

Candido: A maior polêmica reside, de fato, no vício formal observado na introdução da extinção do voto de qualidade. Como mencionado anteriormente, a ausência de pertinência temática entre o texto normativo original e a norma acrescida pela emenda parlamentar representa afronta ao devido processo legal, na medida em que não se respeitou a iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo por força da Constituição Federal.

Nankran: A polêmica mais comentada sobre a Lei 13.988/20 foi a extinção do voto de qualidade no Carf. Existem, no entanto, outros pontos polêmicos. Um que chama a atenção é o artigo 23, que trata da competência da Receita Federal como instância final para julgamento de processos administrativos com valor de até 60 salários mínimos. Isso evitaria que pequenos e médios contribuintes chegassem ao Carf. Há aspecto inconstitucional na medida, uma vez que cerceia a ampla defesa, afronta e cria diferenciação entre os contribuintes e os créditos. A medida, inclusive, esvaziará os tribunais do Carf, uma vez que há turmas extraordinárias para julgamento de litígios menores.