Quem ganha e quem perde com o PL 2.703/22
Projeto propõe ampliar prazo para que projetos de geração distribuída fiquem isentos da Tusd
A prorrogação do prazo para que consumidores possam aderir às regras sobre micro e minigeração distribuída (no qual a geração de energia se dá próxima do local de consumo), prevista pelo Projeto de Lei 2.703/22 (PL 2.703/22), aprovado na Câmara dos Deputados em dezembro e encaminhado para o Senado Federal, deverá gerar ganhadores e perdedores.
Esse prazo se refere à data limite para que os consumidores pleiteiem sua adesão ao Sistema de Compensação de Energia Elétrica (SCEE) e ganhem o direito de não pagar a Tarifa de Uso da rede das Distribuidoras (Tusd) até 2045. Inicialmente, e de acordo com o Marco Legal da Geração Distribuída (Lei 14.300/22), os consumidores tinham até o dia 7 de janeiro para fazer essa solicitação. Tanto que havia uma corrida para a instalação de projetos de geração distribuída (GD). Mas o PL aprovado na Câmara propõe o adiamento para até 7 de julho.
Embora o prazo inicial (7 de janeiro) já tenha passado, os advogados Paloma Rosa e Carlos Augusto Bender, associados do Vieira Rezende Advogados, consideram que o PL 2.703/22 ainda deve ser votado e que pode haver extensão do prazo para adesão, caso o projeto seja aprovado. Eles enxergam duas possibilidades: a alteração da redação do artigo para preservar o prazo de extensão integralmente; ou, se o artigo não for modificado, alguma perda de parte do prazo da prorrogação, já que a medida resultante da conversão do PL apenas poderá produzir efeitos a partir da sua publicação.
Na avaliação de Thiago Riccio e Marcela Assis, sócio e associada do Freitas Ferraz Advogados, se o PL 2.703/22 for aprovado, haverá um hiato entre 7 de janeiro de 2023 e a data de entrada em vigor da lei resultante do PL. “Nesse hiato, os consumidores estarão sujeitos às regras tarifárias novas. Após a entrada em vigor da nova lei e até o término da nova regra de transição, os consumidores estarão submetidos à regra tarifária antiga”, afirmam.
A postergação é polêmica porque atualmente os consumidores-geradores de energia (que instalam projetos de GD e participam do SCEE) não pagam pelo uso do sistema quando injetam energia na rede (essa injeção ocorre quando eles geram mais energia do que consomem). Por isso, os efeitos do adiamento do prazo podem ser benéficos para alguns, mas prejudiciais para outros. Os consumidores aderentes ao SCEE, que produzem a energia, seriam beneficiados pelo prazo maior para protocolar o seu pedido de conexão, garantindo a isenção da Tusd, consideram Riccio e Assis. Já os consumidores comuns, que não geram energia, seriam prejudicados porque teriam de custear por mais tempo parte da economia dos consumidores que aderiram ao SCEE.
A avaliação é compartilhada por Rosa e Bender, do Vieira Rezende: “Para os consumidores-geradores, tal ampliação do prazo acaba por fomentar e viabilizar a microgeração e a minigeração de energia renovável a ser consumida. Já para os consumidores não integrantes da geração distribuída, a ampliação acaba por aumentar significativamente o valor a ser cobrado nas contas de luz.” A Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) estima que o benefício adicional (com a postergação da data) custará cerca de R$ 25 bilhões na conta de luz dos brasileiros até 2045.
“Para as distribuidoras de energia, acredita-se que a ampliação do prazo trará impactos negativos, afinal, a migração de consumidores para a GD nas regras atuais reduz o número de usuários da rede que remuneram as distribuidoras”, consideram Riccio e Assis. O contrário ocorre com os desenvolvedores de projetos de GD e os próprios “prossumidores” (como são chamados aqueles consumidores que também geram energia).
No entanto, a questão é complexa porque também se relaciona ao incentivo às energias limpas. Rosa e Bender lembram que esse é um dos assuntos mais relevantes da pauta do novo Ministério do Meio Ambiente, seja em termos de estímulo à materialização da transição energética, seja em relação ao cumprimento das metas e políticas de descarbonização alinhadas e ratificadas nas conferências internacionais sobre a mudança do clima.
Na entrevista abaixo, Riccio, Assis, Rosa e Bender abordam os possíveis efeitos da aprovação do projeto de lei.
– De acordo com a versão do PL 2.703/22 aprovada na Câmara, quais são os novos prazos para que os consumidores garantam isenção da Tusd até 2045? Além da alteração do prazo, o projeto prevê alguma outra alteração importante?
Thiago Riccio e Marcela Assis: o Projeto de Lei 2.703/22 (PL 2.703/22), apresentado pelo deputado Celso Russomanno (Republicanos/SP), altera a Lei federal nº 14.300/22 (Marco Legal da Geração Distribuída) para prorrogar o prazo para que consumidores interessados em aderir ao Sistema de Compensação de Energia Elétrica (SCEE) possam solicitar sua conexão e garantir a manutenção às regras atuais aplicáveis à micro e minigeração distribuída (GD). Originalmente, o prazo de prorrogação era de doze meses, mas foi reduzido para seis meses após votação do projeto na Câmara dos Deputados.
Na prática, isso significa que, caso o PL 2.703/22 seja aprovado com a redação que se encontra hoje no Congresso Nacional, os consumidores terão até o dia 7 de julho de 2023 – e não mais até o dia 7 de janeiro de 2023 – para protocolar o seu pedido de acesso sem que ocorra a incidência progressiva de custos relacionados ao uso da rede de distribuição.
Além da prorrogação do prazo de que trata o artigo 26 do Marco Legal da GD, o PL 2.703/22 também enquadra pequenas centrais hidrelétricas de até 30 MW (PCHs) como usinas de minigeração distribuída. Tanto a Resolução Normativa Aneel 482/12 (REN 482/12), quanto o Marco Legal da GD, limitam tal enquadramento às centrais geradoras hidrelétricas de até 5MW (CGHs).
Outra mudança do projeto se refere à Lei federal nº 14.182/21, que tratou da desestatização das Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) e determinou a contratação compulsória de 8GW de potência de novas termelétrica a gás natural em diferentes regiões do país. O PL 2.307/22 prevê que, da potência destinada à região Centro-Oeste, 1.5GW poderão ser contratados a partir de novas usinas hidrelétricas de até 50MW a serem implantadas nos Estados da região Centro-Oeste.
Paloma Rosa e Carlos Augusto Bender: A nova versão do PL 2.703/22, aprovada pela Câmara dos Deputados, propõe a prorrogação em seis meses do prazo previsto para que as unidades de microgeração e minigeração protocolem a solicitação de acesso na distribuidora, de forma a garantir a gratuidade na cobrança da Tarifa de Uso da rede das Distribuidoras (Tusd) até o ano de 2045.
Ou seja, caso haja a aprovação do projeto mesmo em meio ao embate político-setorial já anunciado, o prazo para protocolo da referida solicitação passará a ser de 18 meses contados da data de publicação da Lei nº 14.300/22, o que resultará na possibilidade de as unidades de microgeração e minigeração aderirem ao referido benefício até 07 de julho de 2023. Note que, no caso da minigeração desempenhada a partir de central hidrelétrica de até 30 MW caracterizada como Pequena Central Hidrelétrica (PCH) – que foi incluída no conceito de minigeração distribuída –, esse prazo deverá ser de até 30 meses.
Outra proposta de alteração importante consiste na alteração da Lei nº 14.182/21 para permitir a contratação de parcela da potência destinada à região Centro-Oeste a partir de novas centrais hidrelétricas de até 50 MW a serem implantadas nos respectivos Estados dessa região.
– Qual é o potencial impacto da ampliação do prazo para consumidores, empresas e governo?
Thiago Riccio e Marcela Assis: Como se sabe, no modelo regulatório criado pela REN 482/12, a energia injetada pela usina de GD é valorada da mesma forma que a energia disponibilizada pela concessionária de distribuição de energia elétrica, na razão de um para um. Na prática, os consumidores participantes do SCEE não pagam pelos custos relativos ao uso do sistema na parcela de energia que injetam na rede.
Nesse cenário, a análise dos potenciais impactos da ampliação do prazo pode ser feita tanto sob a perspectiva do consumidor que adere à GD quanto sob a perspectiva do consumidor que não adere ao SCEE. Enquanto o primeiro irá se beneficiar da mudança, pois terá um prazo maior para protocolar o seu pedido de conexão e, com isso, garantir a manutenção das atuais regras da REN 482/12, o segundo será prejudicado, pois terá de custear por mais tempo parte da economia dos consumidores que aderiram ao SCEE. Tal custeio será feito em parte pelo pagamento de encargos da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) (artigos 22 e 25 do Marco Legal da GD).
Em relação ao mercado, a prorrogação pode ter efeitos positivos e negativos a depender do segmento analisado. Para as distribuidoras de energia, acredita-se que a ampliação do prazo trará impactos negativos, afinal, a migração de consumidores para a GD nas regras atuais reduz o número de usuários da rede que remuneram as distribuidoras. Já para os desenvolvedores de projetos de GD e os próprios “prossumidores” (como são chamados aqueles consumidores que também geram energia), os impactos serão positivos, pois eles terão um prazo maior para desenvolver seus projetos e submetê-los às regras da REN 482/12.
Por fim, para o governo, nos parece que eventual mudança no Marco Legal da GD – com menos de um ano de vigência – evidencia a fragilidade das discussões e dos acordos que foram feitos entre os participantes do setor durante o processo de edição da Lei federal nº 14.300/22. A mudança também mostra o quão exposto o setor elétrico está às decisões políticas, muitas vezes em detrimento de decisões técnicas. No limite, isso evidencia a vulnerabilidade do modelo de agências reguladoras, criadas de forma independente justamente para afastar tais influências.
Paloma Rosa e Carlos Augusto Bender: Sob a perspectiva dos consumidores, a ampliação do prazo apresenta basicamente duas vertentes em termos de impactos decorrentes da aprovação da medida proposta. Para os consumidores-geradores, tal ampliação do prazo acaba por fomentar e viabilizar a microgeração e minigeração de energia renovável a ser consumida. Já para os consumidores não integrantes da geração distribuída, a ampliação acaba por aumentar significativamente o valor a ser cobrado nas contas de luz. Segundo cálculo da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), o benefício vai custar cerca de 25 bilhões de reais na conta de luz dos brasileiros ao longo dos próximos anos.
Sob o mesmo racional exposto acima, em relação às empresas, os impactos da ampliação de prazo são positivos para aquelas que investem em equipamentos e serviços voltados à geração fotovoltaica, bem como para aquelas que também se qualificam como consumidores-geradores, como ocorre, por exemplo, com algumas grandes redes de varejo.
Em termos de política governamental, cumpre destacarmos que o assunto deve ser avaliado com a devida cautela, já que, apesar de a ampliação do prazo não resultar em impacto orçamentário-financeiro direto às contas públicas, já se constatou a necessidade de que haja um equilíbrio entre a promoção da finalidade que se busca alcançar com a referida medida – fomento à geração e consumo de energia renovável – e a efetividade e adequação da medida proposta para esse fim, sob pena de serem acentuadas as distorções do setor elétrico às custas da implementação de medidas que não são suficientes e/ou adequadas para alcançar o resultado esperado.
– O projeto foi criticado por aumentar os custos aos consumidores. Você concorda com essa avaliação? De que forma isso poderia ocorrer?
Thiago Riccio e Marcela Assis: Preliminarmente, é importante esclarecer que a expansão da GD não importa automaticamente no aumento do custo dos sistemas de distribuição de energia elétrica, mas na redução do número de consumidores que irão subsidiar a economia daqueles que optaram por migrar para a GD.
No curto prazo, essa redução implica aumento do custo da energia elétrica para os consumidores que não aderiram ao SCEE, uma vez que, conforme explicado na questão anterior, os consumidores participantes do SCEE não pagam pelos custos relativos ao uso do sistema na parcela de energia que injetam na rede. Por esse motivo, a extensão do prazo prevista no PL 2.703/22 gera críticas e alegações de injustiça.
No médio e longo prazo, a análise dos efeitos positivos e negativos da expansão da GD para o sistema e para os consumidores cativos em geral é polêmica e envolve cálculos matemáticos que extrapolam a análise legal. De um lado, a Aneel avalia que o PL 2.703/22 atribuirá aos consumidores um custo adicional entre 13 bilhões de reais a 25 bilhões de reais, de 2023 e 2045.[1] Levando em conta os outros pontos do projeto, a autarquia estima um impacto total de até 125 bilhões de reais entre 2023 e 2045.[2] Em nota técnica, a Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica (ABRADEE) calculou um custo extra de 138 de reais bilhões aos consumidores.[3] Do outro lado, estudo da consultoria especializada Volt Robotics, encomendado pela Associação Brasileira de Energia Solar Fotovoltaica (ABSOLAR), aponta que o crescimento da GD solar deverá trazer mais de 86,2 bilhões de reais em benefícios sistêmicos no setor elétrico na próxima década. Com isso, estima-se que a GD irá baratear a conta de luz de todos os consumidores, inclusive daqueles que não tenham aderido ao SCEE, em 5,6% até 2031.[4]
Independentemente das divergências técnicas, fato é que, nos termos do artigo 36 do Marco Legal da GD, cabe à Aneel promover a divulgação dos custos e dos benefícios sistêmicos das usinas de GD, de forma a manter a transparência das informações à sociedade.
Paloma Rosa e Carlos Augusto Bender: De fato, o principal argumento trazido pelos críticos da aprovação do PL 2.703/22 é no sentido de que a prorrogação do prazo para adesão aos subsídios tarifários geraria um aumento desproporcional na conta de luz dos consumidores não integrantes da geração distribuída.
Isto porque, tendo em vista que os sistemas de geração distribuída com direito de compensação não possuem um encargo específico para custeio, tais custos acabam sendo repassados à estrutura tarifária das distribuidoras, que, por sua vez, repassam-nos aos consumidores por meio da conta de luz, o que, supostamente, acaba por gerar encargos direcionados apenas aos consumidores mais vulneráveis, ou seja, aqueles que supostamente não possuiriam condições de aderir à geração distribuída.
Ou seja, independente do custo gerado a partir da concessão original do tratamento benéfico às unidades de microgeração e minigeração por meio da Lei nº 14.300/22, é certo que a ampliação do prazo para adesão ao benefício de tamanha magnitude certamente resultará em um aumento do custo a ser arcado pelos consumidores não integrantes da geração distribuída. Basta apenas refletirmos se tal aumento é suficiente e se justifica para alcançar os respectivos objetivos delineados, bem como se tal aumento é passível e viável de ser arcado pelos demais consumidores em contraprestação à disponibilização de um bem essencial, que é a energia elétrica.
– O PL 2.703/22 irá tramitar pelo Senado Federal. São esperadas alterações?
Thiago Riccio e Marcela Assis: O PL 2.703/22 foi aprovado pela Câmara dos Deputados e enviado para votação no Senado Federal no dia 6 de dezembro de 2022. No entanto, o recesso parlamentar teve início no dia 22 de dezembro e as atividades parlamentares estão previstas para começar apenas no início de fevereiro. Por esse motivo, a recomendação para o mercado é seguir o planejamento para implantação e desenvolvimento de projetos de GD sem considerar que o PL 2.703/22 será aprovado.
Paloma Rosa e Carlos Augusto Bender: Considerando a instabilidade do momento político atualmente vivenciado, resultante da inauguração de um novo governo, bem como o fato de que a aprovação do referido projeto de lei envolve questões de interesse de diversos setores, certamente podemos esperar intensos debates no Senado Federal, o que, a depender de questões político-econômicas, poderá ocasionar alterações do texto originalmente aprovado pela Câmara dos Deputados de forma a pressionar a aprovação da medida.
Isso porque, apesar dos argumentos contrários ao PL 2.703/22, temos que o fomento à geração e ao consumo de energia limpa representa um dos assuntos mais relevantes da pauta do novo Ministério do Meio Ambiente, seja em termos de estímulo à materialização da transição energética, seja em relação ao cumprimento das metas e das políticas mundiais de descarbonização alinhadas e ratificadas no âmbito das últimas conferências internacionais sobre a mudança do clima.
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