A polêmica mudança no ICMS dos combustíveis

Enquanto uma solução permanente para a elevação dos preços dos combustíveis não chega, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS) que incide sobre a gasolina, diesel e etanol está congelado por noventa dias. No último dia 29 de outubro, o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) aprovou o congelamento do preço médio ponderado ao consumidor final (PMPF), sobre o qual incide o ICMS de combustíveis. Esse preço é calculado a cada quinze dias a partir do valor médio dos preços de combustíveis cobrados nas bombas dos postos. 

No entanto, os efeitos da medida devem ser bastante limitados, consideram os especialistas: além de ela ser temporária, não deve resultar na redução dos preços cobrados aos consumidores, porque o congelamento se refere exclusivamente ao preço sobre o qual incide o imposto — e ele é apenas um dos componentes do valor dos combustíveis. 

Diante desse cenário, o presidente do Senado Federal, Rodrigo Pacheco, tenta costurar com os governadores uma alteração legislativa referente ao imposto. No dia 15 de outubro, a Câmara dos Deputados aprovou o projeto de lei (PL) 11/20, que altera dois pontos importantes da cobrança do ICMS sobre combustíveis: o texto obriga estados e Distrito Federal a fixar a alíquota anualmente, fazendo-a vigorar por 12 meses a partir da data de publicação, e muda a periodicidade do cálculo do PMPF. Em vez da apuração considerar os últimos quinze dias, a ideia é que ela leve em conta os últimos dois anos. 

Paulo Coimbra, sócio do Coimbra & Chaves Advogados, observa que, caso aprovada, a proposta poderá comprometer a prestação de serviços públicos e provocar um aumento no endividamento dos estados. Ele lembra que o ICMS é o tributo mais relevante para a arrecadação dos estados, sendo importante também para os municípios (que ficam com 25% da receita auferida com o imposto). Um estudo do Comitê Nacional dos Secretários de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal (Comsefaz) aponta que, se o projeto for aprovado da forma que está, os estados sofreriam com uma perda de arrecadação da ordem de 24 bilhões de reais — montante que, depois, foi atualizado para 32 bilhões de reais.

Na entrevista abaixo, Coimbra explica a complexa sistemática de tributação dos combustíveis.

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Quais tributos incidem sobre a comercialização de combustíveis, e a quem cabe a regulamentação sobre cada um?

Paulo Coimbra: Sobre a comercialização de combustíveis no mercado interno incidem o ICMS, de competência estadual, a Cide-Combustíveis e o PIS/Cofins, de competência da União. Quando a operação comercial implicar a importação ou a exportação da mercadoria, poderão também incidir os impostos aduaneiros, respectivamente, Imposto de Importação e Imposto de Exportação, ambos de competência da União.

Cabe a cada ente federado regulamentar os tributos de sua competência, com observância dos limites impostos pela Constituição e pelas normas gerais em matéria tributária, veiculadas em lei complementar.

Portanto, cabe aos Estados disciplinar a exigência do ICMS, respeitando-se as leis complementares que o disciplinam e o uniformizam no âmbito nacional. Por sua vez, compete à União regulamentar a Cide-Combustíveis, o Pis e a Cofins.

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Como o ICMS sobre combustíveis é calculado atualmente e o que propõe o projeto aprovado pela Câmara?

Paulo Coimbra: O setor de combustíveis contém um número relativamente pequeno de fornecedores (refinarias e distribuidoras) e uma enorme quantidade de revendedores (como os postos de abastecimento). Esse cenário, de uma grande pulverização de pontos de venda, oferece grandes desafios à fiscalização fazendária.

A fim de tornar exequível a aplicação da lei tributária em massa, em homenagem ao princípio da praticidade, atualmente, é atribuído aos fornecedores (substitutos: refinarias e alguns distribuidores) o dever de recolher tributo que deveria incidir nos elos seguintes da cadeia econômica (substituídos: postos de abastecimento) — técnica de arrecadação conhecida como substituição tributária progressiva. Assim, o substituto, usualmente localizado na etapa de refino do petróleo ou de destilação do etanol (usineiro), recolhe, antecipadamente, o ICMS-ST cuja base de cálculo corresponde ao preço ao consumidor final usualmente praticado — este calculado através da média ponderada dos preços coletados quinzenalmente pelos estados. O valor apurado por meio dessa técnica — valor estimado para fins de recolhimento antecipado — é uma presunção relativa e pode ser contestado pelos substituídos quando for superior ao valor efetivamente praticado na operação comercial.

O projeto aprovado pela Câmara propõe a alteração da forma de apuração da base de cálculo do ICMS a ser recolhido antecipadamente, especificamente quanto ao óleo diesel, ao etanol hidratado e à gasolina, para definir que a base estimada corresponderá ao valor resultante da multiplicação do respectivo volume pela alíquota específica definida pela lei estadual, cujo valor final não poderá ultrapassar o valor da média dos preços ao consumidor final usualmente praticados nos dois exercícios imediatamente anteriores. Nesse caso, a alteração promove a tributação com base em uma estimativa de valores já defasados pelo decurso do tempo.

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Quais seriam os efeitos esperados, a curto e longo prazos, caso a proposta seja aprovada pelo Senado da forma que está?

Paulo Coimbra: Considerando os sucessivos aumentos no valor dos combustíveis, que tendem a acompanhar a variação de preço das respectivas commodities utilizadas em sua fabricação (como a cotação do barril do petróleo) e a variação cambial, caso a proposta também seja aprovada no Senado, em curto espaço de tempo, nota-se uma nítida tendência de redução do peso do ICMS na composição do custo dos combustíveis, reduzindo o indesejável impulso inflacionário decorrente do seu aumento.

Contudo, numa visão de longo prazo, é possível que uma eventual redução da cotação do petróleo (que tende a formar movimentos cíclicos de aumentos e quedas), e/ou uma eventual valorização do real frente ao dólar, podem provocar no futuro um movimento e efeitos inversos.

A curto prazo, recorde-se que o ICMS é o tributo mais relevante para a arrecadação dos estados e cuja receita também tem significativa importância para os municípios — estes recebem 25% da receita auferida com o imposto (conforme determinação do artigo 158, IV, da CRFB/88). Segundo o Comitê Nacional dos Secretários de Fazenda dos Estados e do DF (Comsefaz), caso aprovado nos moldes atuais, o projeto pode implicar perda de 24 bilhões de reais de arrecadação. Essa situação poderia comprometer a prestação de serviços públicos e provocar um aumento no endividamento dos estados.

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O projeto em questão fere a autonomia dos estados para legislar sobre o ICMS?

Paulo Coimbra: A Constituição Federal, a fim de promover a uniformização da legislação em âmbito nacional e evitar a guerra fiscal, reserva à lei complementar (lei nacional, editada pela União) a fixação da base de cálculo do ICMS (artigo 155, §2º, XII, “i”, CRFB/88). Contudo, a matéria reservada à disciplina de lei nacional é a norma geral, estabelecendo critérios para a definição da base de cálculo do imposto, não o seu efetivo valor.

A previsão em lei nacional de uma base de cálculo rígida, com base em valores tão distantes da realidade, com uma defasagem tão longa, pode sim ferir a autonomia dos estados para legislar sobre o ICMS, restringindo indevidamente o poder de tributar a eles outorgado pela Constituição, como também provavelmente implicará renúncia de receita tributária. Desse modo, a proposta legislativa padece de duvidosa constitucionalidade, podendo ensejar violação ao pacto federativo.