Projeto de lei pode abrir mercado livre de energia elétrica no Brasil

No início de março, a comissão de infraestrutura do Senado aprovou o Projeto de Lei do Senado (PLS) 232/16, que pretende modernizar o modelo comercial do setor elétrico e as concessões de geração de energia elétrica no País. Caso siga para a Câmara do Deputados, seja aprovado e posteriormente sancionado pelo governo federal, o PLS implicará mudanças significativas para o setor, permitindo uma total abertura do mercado livre de energia em um prazo de 42 meses.

O PLS 232/16 representa importantes avanços ao setor, principalmente com a inclusão da possibilidade de acesso ao chamado ambiente de contratação livre (ACL) para consumidores de baixa tensão. “A partir da sanção da lei, os consumidores, independentemente da tensão ou carga utilizadas, poderão optar por adquirir energia elétrica nesse novo mercado. Isso amplia as opções para aquisição de energia”, explica Luis Nankran, sócio do Nankran & Mourão Sociedade de Advogados e afiliado ao Legislação & Mercados. Segundo ele, a possibilidade de escolha de outros fornecedores de energia elétrica pode gerar competitividade ao setor, o que acarretaria a melhora do preço, das condições de compra e da prestação dos serviços. 

O aparecimento de novos fornecedores no setor elétrico também fará com que os custos não previstos não possam mais ser repassados ao consumidor. A medida diminuiria o custo da energia e tornaria essa cadeia mais “real”, de acordo com Nankran. “Afinal, o consumidor poderá escolher por uma energia mais barata caso não se sinta satisfeito com preço e com o fornecimento.”

Thiago Braichi, sócio do Freitas Ferraz Capuruço Braichi Riccio Advogados e também afiliado ao Legislação & Mercados, ressalta que o PLS 232/16 poderá representar outros benefícios, como a instituição do preço-horário, uma vez admitida a possibilidade de diferenciação por horário das tarifas de fornecimento de energia elétrica. Haverá a separação entre lastro e energia e o fim do chamado “desconto no fio” para empreendimentos com base em fontes incentivadas e de cogeração qualificada. “Isso se dará a partir da extinção do desconto na tarifa de uso do sistema de distribuição (Tusd) e da tarifa de uso do sistema de transmissão (Tust) após o fim do prazo de outorga de empreendimentos ou em prorrogação”, comenta.

Atualmente em tramitação no Senado, o PLS 232/16 possibilita, ainda, a portabilidade da conta de luz entre os fornecedores de energia, o compartilhamento entre distribuidoras dos custos com a migração de consumidores para o mercado livre e o crescimento expressivo de fontes como eólica e solar. Nankran e Braichi comentam a seguir os principais pontos do projeto e os desafios que, caso aprovado, pode representar para o setor de energia.

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Um dos pontos importantes abarcados pelo PLS 232/16 é a flexibilização dos limites para participação no mercado livre. Qual a importância dessa medida? 

Braichi: A partir da abertura total do mercado livre, todos os consumidores — independentemente do consumo (carga) — terão liberdade para escolher os seus fornecedores de energia elétrica. Isso significa que os consumidores possivelmente terão acesso à energia por preços mais baixos, bem como terão a liberdade de escolha da fonte energia que desejam consumir. Eles também poderão moldar, de acordo com suas necessidades e o seu perfil de consumo, o contrato de compra e venda de energia que será celebrado. A abertura do mercado criará oportunidades de negócios, incluindo modelos voltados para operacionalizar a celebração de contratos de compra e venda de energia no ACL e para incentivar consumidores antes atendidos pelas distribuidoras a aderirem a esse mercado.

Nankran: A flexibilização dos limites para participação no mercado livre é uma forma de realmente criar um mercado em que todos podem se beneficiar, desde aquele que consome alta tensão e carga, até aquele que consome em sua residência. 

O prazo colocado, em nosso entendimento, permite que a mudança seja planejada e perfeitamente adaptada para as novas regras. Além disso, permitir que o consumidor escolha seu fornecedor de energia criará uma competitividade saudável para o mercado. Aquele que comercializar energia por preço acima dos demais perderá clientes e a competitividade dará melhores condições aos consumidores. Dessa forma, a flexibilização é medida necessária para que o mercado livre de fato atinja seus objetivos, de levar melhores condições para os grandes consumidores e os menores.

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O aumento do mercado livre também pode provocar consequências negativas para o setor? Quais seriam?

Braichi: A princípio, sim. Com a abertura do mercado livre, os consumidores cativos poderão migrar para esse mercado em busca de melhores preços e condições de contratação, deixando de ser atendidos pelos agentes de distribuição. Nesse cenário, corre-se o risco não apenas de sobrecontratação pelas distribuidoras (isto é, de o montante de energia elétrica por elas contratado nos leilões realizados no ACL ser maior do que a demanda dos consumidores por elas atendidos), como também de as distribuidoras sofrerem com queda em suas receitas. Embora existam mecanismos legais para tratar das sobras de energia contratada pelas distribuidoras nos leilões do ACL e amenizar quedas abruptas na sua geração de caixa, esse cenário poderá impor um rateio do déficit financeiro causado pela aprovação do PLS 232/16 entre os consumidores que não migrarem para o ACL.

Para que problemas como esse sejam evitados ou mitigados pelo legislador e pelo regulador, a abertura do mercado deve ser feita com a participação de todos os agentes do setor elétrico, inclusive as distribuidoras. Seja como for, essa abertura do mercado livre é uma dentre várias outras tendências do setor elétrico (digitalização, distribuição, descarbonização) que revelam que o segmento de distribuição passará por grandes mudanças nos próximos anos.

Nankran: As definições passarão a ser regulamentadas pelo governo e pelos órgãos reguladores. Assim, haverá um grande trabalho nessa fase — afinal, o formato de aplicação, as regras que serão criadas, as expectativas técnicas, tudo isso é de extrema importância para que o mercado livre seja aceito e aplicado. Inclusive, haverá um período de transição, em que as grandes concessionárias e fornecedores migrarão seus consumidores para o mercado livre e esse movimento deve ser analisado, sob pena de tornar excessivamente cara essa transição.

Outro ponto importante é a fase de detalhamento. Obviamente, com a criação de novas fases, novos custos aparecerão. Nesse passo, a abertura de um mercado livre, por conseguinte, provocará novos custos. De antemão existirão dois novos encargos: encargo de lastro e encargos de sobrecontratação das distribuidoras. Além da fase de transição, da criação das regras, somente o tempo mostrará como o mercado livre será implantado e quais efeitos ocorrerão nas diferentes camadas.

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Um dos principais desafios gerados pelo PLS 232/16 é a questão da concorrência. Por que essa não era uma grande preocupação até então?

Braichi: Até então, temas envolvendo a concorrência não eram uma grande preocupação no setor elétrico porque o modelo legal e regulatório em vigor se mostra suficiente para a prevenção de condutas anticoncorrenciais. Um dos atuais mecanismos do setor que minimiza os riscos de práticas anticoncorrenciais são os leilões de compra e venda de energia do ACL. Como esses procedimentos são de realizados de forma centralizada pela Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica), em certames competitivos e que seguem as diretrizes do Ministério das Minas e Energia, dificilmente agentes que participem desses leilões conseguirão abusar de uma eventual posição dominante em determinado segmento ou prejudicar a concorrência. 

Também se destaca a seleta participação de consumidores no mercado livre (consumidores com carga igual ou superior a 2.000kW — consumidores livres — e os consumidores com carga igual ou superior a 500 kW que contratem energia proveniente de fontes incentivadas — consumidores especiais).  Em sua maioria, são consumidores de médio ou grande portes, não havendo uma grande vantagem econômica de um grupo atuante no ACL em relação aos demais players.

Nankran: A venda de energia elétrica sempre ocorreu por meio das poucas concessionárias e distribuidoras, com forte regulação pela Aneel. Havia muita participação estatal e players específicos do setor. Entretanto, com o advento do PLS 232/16, a concorrência passa a ser, como o próprio nome diz, mais livre. Cada consumidor passará a poder optar de quem comprará energia e, consequentemente, os limites da concorrência passam a ser tema central do novo regramento. Nesse aspecto, será necessário que a Aneel crie formas de defesa ao consumidor, controle dos atos dos fornecedores, limites da concorrência, detalhes do fornecimento, dentre outras questões.

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No caso de o projeto de lei seguir para a Câmara, ser aprovado e posteriormente e sancionado pelo governo federal, como o regulador e as autoridades competentes podem prevenir condutas anticoncorrenciais?

Braichi: Diante do novo modelo concorrencial apresentado pelo PLS 232/16, marcado pela abertura do mercado livre e, possivelmente, pela redução da contratação de energia por meio de leilões no ACL, a Aneel e as autoridades concorrenciais deverão adotar medidas que possam prevenir condutas anticoncorrenciais no mercado livre ampliado. Dentre essas medidas, pode-se listar a intensificação do controle de estrutura de mercado — de modo a evitar a concentração — e atos que garantam, por exemplo, que distribuidoras não imponham dificuldades artificiais aos clientes dos geradores, comercializadores e agentes varejistas atuantes no ACL para acesso à rede de distribuição. 

Nankran: Considerando que o tipo de consumidor será diferente, novos regramentos terão de ser criados. As leis e regulamentos deverão prever forma de fornecimento, regras de precificação, limites para o fornecimento — enfim, questões de proteção ao consumidor e controle do mercado. Assim, esse período de implantação e transição é extremamente importante, uma vez que será nesse intervalo que as principais questões deverão ser pensadas. Nada impede que outras leis sejam criadas ao longo do tempo. Todavia, para se evitar maiores prejuízos e grandes consequências, é preciso um bom regramento prévio. Além disso, necessário será que órgãos e autoridades fiscalizem atitudes anticoncorrenciais na atividade e na venda e se dediquem, principalmente no início, a educar as partes envolvidas nesse mercado.