Governo abre consulta pública para aprimorar sistema de garantias de crédito
Audaciosa, proposta promete gerar simplificação, redução de custos e inovação
Com o objetivo de tornar o mercado de crédito mais dinâmico e melhorar o ambiente de negócios do País, o Ministério da Economia colocou em audiência pública o relatório do anteprojeto de lei de reforma das garantias reais. A ideia é que o mercado e a sociedade enviem seus comentários até o dia 9 de setembro, contribuindo para a elaboração de um projeto de lei que resulte na reforma do sistema de garantias de crédito do Brasil. O governo espera enviar o projeto ao Congresso Nacional até o fim do ano.
Na visão de Celso Arbaji Contin e Vinicius Mattos, respectivamente sócio e associado do Vieira Rezende Advogados, a reforma é necessária e bem-vinda. Eles explicam que, embora o Código Civil de 2002 discipline as relações de crédito e garantias, há atualmente diversas normas esparsas sobre o tema. “Temos um excesso de leis específicas regulando os diferentes tipos de garantias, que estão submetidas a requisitos de constituição, registro e execução distintos, os quais, por sua vez, estão associados a um sistema de registro com várias entidades”, observam.
Outra dificuldade diz respeito aos cartórios, que não são interconectados. Essa situação requer que os credores solicitem inúmeras certidões nos processos de auditoria legal para se certificar que uma garantia que lhes foi dada não foi oferecida a terceiros. Isso torna o processo lento e dispendioso. “Os custos para a obtenção de certidões em processos de auditoria e para o registro das garantias em operações, não raro, superam os custos de estruturação de determinadas transações”, pontuam os advogados. Outra deficiência do atual sistema, consideram Contin e Mattos, é a falta de flexibilidade na concessão de garantias. Nesse sentido, seriam bem-vindos institutos renovadores como a proposição de garantias flutuantes (que podem ser repostas) e a introdução do conceito de “garantia de aquisição” (estabelecendo uma regra de máxima prioridade sobre o bem comprado ou vendido que é financiado).
Abaixo, Contin e Mattos explicam o funcionamento do sistema de garantias de crédito brasileiro e abordam pontos importantes a respeito do anteprojeto.
O sistema de garantias é complexo ou de simples compreensão e aplicação? Quais são as normas e leis que tratam de garantias?
Celso Arbaji Contin e Vinicius Mattos: O sistema de garantias nasceu com a criação dos primeiros cartórios no Brasil. Seguindo a tradição portuguesa, em 1º de março de 1565, por meio de uma proclamação, a cidade do Rio de Janeiro foi fundada conjuntamente com a previsão de uma nomeação de um tabelião público. Cada cidade criada pelos portugueses possuía um tabelião responsável pela escrituração do registro civil, da compra e venda de terras e de escravos, evidenciando que, desde o início, a colonização brasileira já vinha acompanhada da atividade cartorial, ainda que de modo descentralizado e esparso. O sistema de garantias de crédito brasileiro configurou-se, até pelas limitações de comunicação e transporte, como complexo e pouco ordenado, e foi se desenvolvendo dentro desse modelo.
No âmbito legislativo, em tese, o Código Civil de 2002 é a lei geral que rege as relações de crédito e garantias. Contudo, encontram-se na legislação brasileira diversas normas esparsas acerca do tema. Há, por exemplo, normas adicionais ao Código Civil sobre (i) o penhor rural, constante da Lei 492/1937; (ii) títulos de crédito, decorrentes dos Decretos Lei 167/1967 e 413/1969; (iii) alienação fiduciária, numa tripartição entre a Lei 4.728/1964, a Lei 9.514/1997 e o Código Civil. Isso sem contar as normas relacionadas a ativos financeiros e bens registrados em agências e órgãos da administração pública e a própria Lei de Registros Públicos (Lei 6.015/1973), que também não consolida integralmente sua própria matéria. Importante notar que as normas especiais estabelecem critérios diferentes não só para constituição e registro, como também para a execução das garantias de que tratam.
De forma a ilustrar a atual complexidade do sistema, hoje, para o registro das principais garantias de crédito adotadas no Brasil (numa lista exemplificativa que não pretende exaurir a matéria), temos, resumidamente, o seguinte cenário:
| Tipo de bem | Direito | Competência para Registro | Previsão legal |
| Bens imóveis | Hipoteca | Cartórios de registros de imóveis | Código Civil |
| Bens imóveis | Alienação fiduciária | Cartórios de registros de imóveis | Lei 9.514/97 e Código Civil |
| Bens móveis | Penhor / penhor mercantil ou rural | Cartórios de títulos e documentos / Cartório de registro de imóveis | Código Civil |
| Bens móveis | Alienação fiduciária | Cartórios de títulos e documentos | Lei 4.728/95, Lei 10.931/04 e Código Civil |
| Títulos de crédito e recebíveis | Cessão fiduciária e penhor | Cartórios de títulos e documentos | Lei 4.728/65, Lei 6.015/73 e Código Civil |
| Aeronaves | Todos os direitos | ANAC | Lei 7.565/86 |
| Embarcações | Todos os direitos | Tribunal marítimo | Lei 7.652/88 |
| Veículos automotores | Alienação fiduciária | Sistema nacional de gravames – DETRAN | Lei nº 11.882/08 |
| Ativos financeiros (objeto de depósito centralizado) | Cessão e alienação fiduciária | B3 | Lei nº 13.476/17 |
| Quotas e ações | Penhor e alienação fiduciária | Junta comercial / B3 (companhias abertas) | Lei 4.728/65, Lei 6.404/76 e Lei 13.476/17 |
O sistema de garantias brasileiro, ao optar pelo modelo disperso que se perpetua até os nossos dias, gerou enorme discussão e insegurança entre seus operadores, trazendo também morosidade e altos custos para a estruturação de operações financeiras, entre outras.
Quais são as principais deficiências do sistema de garantias brasileiro e quais impactos elas geram no mercado de crédito?
Celso Arbaji Contin e Vinicius Mattos: O legislador brasileiro optou por um modelo disperso para o sistema de garantias. Temos um excesso de leis específicas regulando os diferentes tipos de garantias, que estão submetidas a requisitos de constituição, registro e execução diferentes, os quais, por sua vez, estão associados a um sistema de registro com várias entidades (cartórios de imóveis, de títulos e documentos, B3, Detran, Tribunal Marítimo, entre outros), conforme descrito acima.
As dificuldades também passam pelos cartórios, que não são interconectados e não cruzam dados sobre seus registros, fazendo necessária a solicitação de uma infinidade de certidões em processos de auditoria legal, sem os quais um credor não consegue ter segurança de que uma garantia dada a ele não tem concorrência de terceiros. Apenas para ilustrar o problema, se um potencial credor quer saber se um estoque de um determinado produto está livre e desembaraçado, por exemplo, são necessárias (i) a certidão do registro de imóveis da localização dos bens, para verificar a não existência de penhor mercantil ou rural; (ii) a certidão do registro de títulos e documentos da sede da empresa, para se avaliar se o estoque foi alienado fiduciariamente; e (iii) uma certidão da B3, para ver se não foi emitido algum título relacionado ao estoque, lembrando que cada solicitação é feita separadamente, tem um trâmite diferente para o pagamento dos emolumentos ou custas e um prazo para emissão. Os custos para a obtenção de certidões em processos de auditoria e para o registro das garantias em operações, não raro, são superiores aos custos de estruturação de determinadas transações. Além disso, a obtenção das certidões em processos de auditoria prévia costuma levar semanas e até meses.
Podemos apontar como grandes deficiências:
- a falta de um tratamento unificado para as diferentes garantias, quanto à constituição, registro e execução;
- a falta de flexibilidade na concessão de garantias, que não podem ser: (a) objeto de reposição (caso de estoques agrícolas); (b) genéricas; (c) transformadas, ou seja, a cada transformação da matéria-prima há necessidade de novo registro;
- a inexistência de um sistema de registro eletrônico global de garantias, ou ainda, a inexistência de uma interconectividade entre os cartórios e entidades de registro;
- morosidade excessiva na obtenção de certidões e altos custos; e
- morosidade e altos custos de registro.
Atualmente, a melhor prática internacional sugere a adoção de um sistema de registro centralizado, que funcione de forma eletrônica e seja barato. Temos ainda exemplos de legislações modelo, a Lei Modelo Interamericana de Garantias Mobiliárias da OEA (2002) e a Lei Modelo de Garantias Mobiliárias da UNCITRAL (2016). Nesse aspecto, ambas estabelecem conceitos unificadores, tanto no aspecto da garantia quanto no seu registro, permitindo uma estrutura mais flexível ao sistema. O uso da flexibilidade, abandonando parcialmente o conceito de mudança por legislação específica, traria grande celeridade.
Quais são os tipos de garantias previstas pelas normas e leis? Quais costumam ser mais usadas na concessão de crédito?
Celso Arbaji Contin e Vinicius Mattos: Historicamente, as relações de crédito entre pessoas foram fundadas por uma relação pecuniária pessoal conjugada com uma relação obrigacional de garantia. As relações de garantia se dividiram em pessoais (fundadas na ideia de uma obrigação de caráter estritamente pessoal) ou patrimoniais (fundadas na ideia de que os bens dados em garantia responderiam pela obrigação pecuniária firmada). As garantias ditas pessoais têm caráter de obrigação pessoal e são popularmente chamadas de fiança e aval, enquanto as patrimoniais, ou reais, são fundadas no direito de propriedade (alienação fiduciária, cessão fiduciária, penhor, hipoteca e anticrese). A alienação fiduciária e a cessão fiduciária são institutos relativamente novos e que têm suscitado questões sobre a sistematização das garantias do ponto de vista regulatório.
Para a concessão de crédito, o tipo de garantia a ser utilizado varia basicamente entre a destinação pretendida para os recursos e a pessoa do tomador. Assim, para consumo ou para a compra de um bem, imaginando-se um bem com valor agregado, tal qual como um carro, uma casa ou um barco, a garantia clássica utilizada pelos credores é o próprio bem que será adquirido. Aqui utiliza-se, comumente, a alienação fiduciária para bens móveis e, adicionalmente à alienação fiduciária, a hipoteca para bens imóveis.
Empréstimos cuja destinação seja para a própria pessoa (seja ela física ou jurídica) são tradicionalmente garantidos pelos próprios bens pessoais. Assim, a pessoa ou empresa interessada dá em garantia seus bens próprios, de modo a obter taxas mais baratas. Nessa modalidade, as empresas utilizam-se comumente da cessão de recebíveis e de seus bens pessoais e as pessoas físicas da cessão futura de seus salários (o empréstimo consignado) e seus bens pessoais.
Em adição às garantias reais, é comum ver em operações financeiras a exigência do aval de uma empresa coligada à tomadora ou até mesmo de seus sócios.
A reforma no sistema de garantias de crédito deverá enfocar as garantias mobiliárias. Em sua visão, a alteração das regras referentes a estas últimas terá como efeito o aprimoramento do mercado de crédito?
Celso Arbaji Contin e Vinicius Mattos: A reforma proposta para o sistema de garantias no Brasil é bem-vinda. O anteprojeto de lei de reforma das garantias reais é bastante audacioso em seu escopo e tem como principais objetivos:
- a generalização do penhor não possessório;
- a criação de garantias flutuantes e recarregáveis (estoques);
- a institucionalização das figuras de trust e agente de garantias;
- a unificação de normas de retomada do bem, de avaliação, de conservação e de constituição das garantias; e
- a criação de garantias all-sums (que garantem todas as obrigações presentes e futuras de um devedor).
Somente a unificação das normas referentes à constituição, registro e execução das garantias já trará enorme alívio ao operador. Hoje, para a constituição de uma hipoteca, por exemplo, baseado no Decreto-Lei 167.1967, muitos cartórios exigem que se transcreva integralmente a descrição do imóvel hipotecado como consta em sua matrícula. Matrículas georreferenciadas, por exemplo, têm mais de dez páginas de descrição. Alguém precisa realizar esse trabalho e o custo é mais uma vez refletido no tomador. Com a unificação dos requisitos para constituição, registro e até execução de garantias, essa necessidade desaparecerá. Os ganhos serão enormes.
Ainda, a reforma traz institutos completamente inovadores ao sistema de registros. A proposição de garantias flutuantes, que podem ser repostas (como um estoque de produtos), gerará muitos benefícios. A ideia de que a garantia deva perdurar após a industrialização ou transformação de um bem dado em garantia também facilitará muito a atividade econômica. A introdução do conceito de “garantia de aquisição”, estabelecendo uma regra de máxima prioridade sobre o bem comprado ou vendido que é financiado, também é muito positiva. A possibilidade de retomada do bem por parte do credor — pacto marciano — permitirá uma série de inovações no âmbito dos contratos bancários.
Nas próprias palavras do relatório, é uma reforma que “trata-se de iniciativa de cuidadosa transposição, naquilo que melhor pode ser absorvido pelo nosso Código [Civil]” e sim, terá como efeito o aprimoramento do mercado de crédito se aprovada.
A aprovação também ajudará, de forma indireta, a posição do Brasil nos três rankings internacionais apontados no anteprojeto: Doing Business, do Banco Mundial; Economic Freedom of the World, do Instituto Fraser; e PMR, da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
Contudo, ainda se trata de uma reforma de escopo limitado. Ela não encara, por exemplo, o enorme custo dos emolumentos registrais no Brasil e a falta de um bureau centralizador de informações acerca das garantias já dadas por cada indivíduo. Tais problemas são endereçados em outras propostas legislativas.
Por último, corre-se o risco da não aprovação. Afinal, desde a colônia a burocracia no Brasil não dá sinais de arrefecimento. O sistema de garantias, como qualquer sistema, tende a tentar se perpetuar e não serão poucos os grupos de pressão que atacarão a reforma proposta. Existem atores interessados em que não haja uma centralização de informações — são os mesmos cuja remuneração é impactada pela excessiva necessidade de certidões. Muitos operadores vendem facilidades. Os cartórios ganham com a ineficiência global, e o Estado pega seu quinhão por meio da tributação agressiva dos emolumentos cartoriais. Roga-se pela aprovação do anteprojeto e que tais grupos de pressão não obtenham sucesso.
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