Marco do saneamento pode destravar investimentos

Em sessão remota ocorrida no dia 24 de junho de 2020, o Senado Federal aprovou o projeto de lei (PL) 4.162/19, que representa o novo marco regulatório para o saneamento básico no País. O texto aprovado, de relatoria do senador Tasso Jereissati (PSDB-CE), foi posteriormente sancionado pelo presidente Jair Bolsonaro, mas com 11 vetos — o que vai postergar a efetiva conclusão do assunto. Isso porque, dizem parlamentares, o Executivo descumpriu acordos prévios para os vetos que seriam feitos, prejudicando a efetividade do marco legal.

Discute-se, agora, as possíveis ações do Legislativo para derrubar vetos. O ponto mais polêmico é o veto à possibilidade de renovação, sem licitação, dos contratos das empresas estatais que hoje prestam serviços de saneamento aos estados e municípios. O projeto aprovado pelo Senado já havia passado pela Câmara dos Deputados no final de 2019.

A expectativa, de qualquer maneira, é de que o novo marco regulatório facilite a atração de investimentos privados para o segmento da infraestrutura nacional que mais carece de recursos. Estima-se quinvestidoree a média anual de investimentos em saneamento básico, historicamente, não passe de 0,2% do Produto Interno Bruto (PIB). É notória a lentidão da universalização de serviços. Em 2004, uma parcela de 80,6% dos brasileiros tinha acesso a água tratada, percentual que em 2016 ainda era de 83,3% em 2016. No caso esgoto a situação é ainda pior: no ano passado, só 52,36% da população contava com coleta e, do volume coletado, apenas 75% era tratado.

A intenção do PL é modernizar o setor, permitindo aumento de investimentos e abrindo mais espaços para a parceria público-privada.

“A aprovação do marco legal do saneamento básico é um passo importante para que muitas pessoas possam ter acesso a água e a serviços de coleta e tratamento de esgoto. Todavia, mais do que uma questão de saúde, é um ponto de atração para investimentos no setor, abrindo portas para parcerias público-privadas, dependendo do que cada governo oferecer em troca do investimento no setor”, comenta Luis Nankran, sócio do Nankran & Mourão Sociedade de Advogados.

Claudio Pieruccetti, sócio do Vieira Rezende Advogados, destaca um ponto do PL que favorece a atratividade do setor: o estabelecimento, como princípio fundamental, da regionalização do serviço. “Isso permitirá que um município isolado, cuja delegação do serviço não seja atrativa para a iniciativa privada, se associe com outros municípios ou regiões de modo a formar um conjunto que passe a ser interessante para investidores. É o ganho da economia de escala”, avalia.

Pelas contas do governo, a universalização do saneamento básico no País envolveria investimentos da ordem de 700 bilhões de reais até 2033, o corresponde a uma média anual de 53 bilhões de reais anuais. A expectativa é de que a regulamentação de fato contribua para facilitar esses aportes.

Para garantir o andamento mais célere do marco regulatório no Legislativo, o relator do projeto no Senado apresentou seu parecer, em 19 de junho passado, sem propor quaisquer alterações, de forma a evitar que o texto voltasse para nova análise na Câmara dos Deputados, o que atrasaria a sanção. Assim, o texto foi aprovado pelo Senado com apenas uma emenda, que não atingiu o mérito do texto.

A seguir, Nankran e Pieruccetti tratam de outros detalhes dessa tentativa de incentivo ao desenvolvimento da infraestrutura de saneamento no Brasil.

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Depois de passar pela Câmara, no fim de 2019, o novo marco regulatório do saneamento básico no Brasil foi aprovado pelo Senado. Houve alguma mudança nos textos aprovados nas duas casas?

O relator do PL, senador Tasso Jereissati, apresentou seu parecer, no dia 19 de junho, sem propor quaisquer alterações, no intuito de que o texto não voltasse para nova análise na Câmara dos Deputados, o que atrasaria a sanção do novo marco. Dessa forma, o texto foi aprovado pelo Senado com apenas uma emenda, que não atinge o mérito do texto — mais especificamente uma emenda do senador Rodrigo Pacheco (DEM-MG), que torna precisa uma referência legal.

Durante sua tramitação no Senado, o PL 4.162/19 recebeu no total 86 emendas. Mas o relatório de Jereissati opinou pela rejeição de todas elas, com exceção da emenda 19, de autoria do senador Pacheco, de conteúdo meramente redacional — explicitava, no §5º do art. 42 da Lei 11.445/07, que na hipótese de transferência da responsabilidade pela prestação do serviço será devida indenização pelos investimentos ainda não amortizados, nos termos previstos na Lei Geral de Concessões (Lei 8.987/95)

Segundo o relator, muito embora algumas das emendas pudessem contribuir para o aperfeiçoamento do projeto, “o momento exige do Senado uma decisão definitiva sobre o assunto, e qualquer alteração de mérito postergaria por um tempo indefinido e aprovação do novo marco legal”. Além disso, foi ressaltado que, após a tramitação de duas medidas provisórias e alguns projetos de lei, a matéria já teria sido suficientemente debatida no Parlamento, estando em estágio apropriado para votação.

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Permanece a expectativa de aumento dos investimentos privados nesse segmento?

A aprovação do marco legal do saneamento básico é um passo importante para que muitas pessoas possam ter acesso a água e a serviços de coleta e tratamento de esgoto. Todavia, mais do que uma questão de saúde, a aprovação do marco legal é um ponto de atração para investimentos no setor, abrindo portas para parcerias público-privadas, dependendo do que cada governo oferecer em troca do investimento no setor. A previsão do governo para o objetivo de universalizar o saneamento chega a investimentos de 700 bilhões de reais até 2033, com uma média anual de 53 bilhões de reais.

Uma vez que o marco promete a universalização dos serviços, espera-se, de fato, que haja investimentos — ainda mais considerando que, segundo especialistas, para cada 1 bilhão de reais de investimento em saneamento são gerados 60 mil empregos e 2,5 bilhões de reais em efeitos econômicos. Outro dado interessante é que 94% das cidades brasileiras são atendidas por estatais de saneamento — o setor privado, portanto, tem apenas 6% das operações.

Em suma, o marco legal tem o intuito de criar benefícios em um setor que não é atrativo, incentivar parcerias público-privadas e, com isso, gerar emprego e modernização no saneamento básico.

A meu ver, um ponto que contribui para manter a atratividade do setor de saneamento é o estabelecimento, como princípio fundamental (art. 2º, XIV), da regionalização do serviço. Isso permitirá que um município isolado, cuja delegação do serviço não seja atrativa para a iniciativa privada, se associe com outros municípios ou regiões de modo a formar um conjunto que passe a ser interessante para investidores. É o ganho da economia de escala.

A previsão de que os contratos de concessão devem prever como cláusulas essenciais possíveis fontes de receitas alternativas, metodologia de cálculo de indenização relativa aos bens reversíveis não amortizados no momento da extinção do contrato e repartição de riscos entre as partes contribui bastante para a segurança jurídica da relação contratual, também servindo como elemento de atratividade.

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Na sua opinião, há algum ponto do marco regulatório que possa repelir o interesse dos grandes investidores pelos projetos de saneamento?

Em que pesem os claros benefícios que o marco legal do saneamento básico trará, há discussão sobre alguns artigos que podem prejudicar o setor, segundo a Associação Brasileira de Empresas de Tratamento de Resíduos e Efluentes (Abetre). Por exemplo, o art. 20 do PL restringe a atuação de empresas privadas no setor, contribuindo para que a situação do setor continue.

Esse cenário de insegurança jurídica não é o ideal para que investidores tenham interesse em investir no setor. O que se espera é que o setor público ofereça benefícios para que o privado tenha interesse em fazer parcerias, que haja extensão dos prazos da parceria, que os negócios sejam verdadeiramente atrativos financeiramente.

Assim, entende-se que o maior receio do setor privado, hoje, é como será a versão final do marco legal do saneamento e como será a participação público-governamental na administração do setor.

Na minha opinião, a meta de universalização até 31 de dezembro de 2033 (99% de abastecimento de água potável e 90% de coleta e tratamento de esgoto) estabelecida no art. 11-B (ou até 2040, conforme o §9º) pode afastar investidores, porque planos de negócio a serem elaborados no momento das novas licitações podem demonstrar a incompatibilidade do prazo previsto com o montante de investimentos necessários ao cumprimento da meta.

Penso que a fixação do prazo para a concretização da universalização deveria ser feita individualmente, para cada projeto de saneamento licitado, e considerando as particularidades de cada município ou região abrangida, que pode demandar maior ou menor intervenção de obras e realização de investimentos. A conta deveria ser feita da “frente para trás” e não ao contrário, como foi feito.

Na verdade, não parece nem mesmo ser razoável estabelecer uma única meta de universalização para realidades tão distintas.

Sendo assim, penso que um investidor sério não assumirá esse risco, principalmente levando em consideração que o §7º do mesmo art. 11-B prevê o sancionamento (até mesmo com a caducidade da concessão) para o caso de descumprimento da determinação legal.

Além disso, a faculdade conferida ao poder público de atribuir ao novo concessionário a obrigação de indenizar previamente os bens reversíveis ainda não amortizados ou depreciados (art. 42, §5º, da Lei 11.445/07) pode gerar desconforto para possíveis interessados — uma vez que, via de regra, em projetos de infraestrutura o desembolso não é feito de uma única vez, tal como se exige nessa hipótese. Essa exigência pode não ser compatível com determinado projeto, afastando possíveis interessados que poderiam levá-lo adiante, inclusive com o cumprimento da meta de universalização caso fosse permitido o pagamento da indenização dentro do prazo que ainda resta do contrato.

Um último ponto que pode provocar certa dificuldade decorre do fato de o marco regulatório do saneamento básico estar pulverizado em diversos diplomas legais (Lei da Agência Reguladora, Lei de Resíduos Sólidos, Lei do Saneamento Básico).

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Em que medida a pandemia do novo coronavírus contribuiu para o andamento do marco regulatório? 

A covid-19 trouxe à tona a urgência de que sejam tomadas medidas para melhorar questões sanitárias, o que evidentemente inclui serviços de saneamento básico. Pelo menos 30 milhões de brasileiros não têm acesso a água potável e outros 100 milhões vivem em moradias sem conexão com a rede de coleta e tratamento de esgoto. Inclusive, em um cenário de disseminação do novo coronavírus, os mínimos cuidados não podem ser adotados pelas pessoas que não têm acesso sequer a água. Esses brasileiros são os mais atingidos pela pandemia — afinal, em uma situação normal já são obrigados a conviver com problemas de saúde como diarreia, hepatite, dengue, entre outros. Mais do que uma opção, o andamento do marco regulatório tornou-se uma necessidade diante de uma precariedade tão escancarada.

Apesar das numerosas incertezas científicas que ainda pairam sobre o novo coronavírus e a doença por ele causada, há consenso entre os especialistas que uma das mais eficazes medidas para se evitar o contágio é lavar as mãos com água e sabão. Ocorre que a falta de acesso a água tratada nas residências impede milhões de brasileiros de adotar essa medida básica de higiene.

Relativamente ao esgoto, o dado é ainda mais alarmante: como amplamente noticiado, 100 milhões de pessoas no País não têm acesso a uma rede de coleta de esgotamento sanitário. Desse modo, considerando já existirem relatos de detecção do novo coronavírus em rejeitos de esgoto, a ausência de uma rede apropriada expõe as pessoas ao agente infectante — afinal, elas convivem com o “esgoto a céu aberto”.

Diante desses dados, penso que a pandemia funcionou como agente catalisador na aprovação do novo marco regulatório do saneamento — ponto, aliás, expressamente mencionado no parecer do senador Jereissati.