Fatiamento esvazia reforma tributária
Modelo da proposta tende a postergar resolução de problemas fundamentais do sistema
Empresas brasileiras estão entre as que mais gastam tempo — e, por consequência, dinheiro — para pagar tributos. Estudo da Deloitte mostra que uma empresa brasileira com faturamento médio anual de 7,1 bilhões de reais dedica um total de 34 mil horas de trabalho à tarefa de recolher impostos. Além disso, a maneira como a tributação brasileira é estruturada, com muitas taxas sobre consumo, acaba tornando-a regressiva, punindo mais quem tem ou recebe menos.
Tornar o sistema menos dispendioso para a atividade produtiva e mais justo exigiria uma reformulação completa e profunda, com reavaliação dos impostos federais (caso do imposto de renda) e também estaduais (como o ICMS) e municipais (a exemplo do ISS). Uma mudança de tamanha amplitude e profundidade, no entanto, demanda enorme esforço político de conciliação de vários interesses — é por esse motivo que a atual proposta de reforma tributária saiu fatiada, para ser votada aos poucos.
O primeiro passo foi a proposição da contribuição sobre bens e serviços (CBS), com uma alíquota única de 12% que substituiria PIS e Cofins. Além disso, o imposto de renda teria mais faixas de isenção e passaria a tributar dividendos, hoje isentos. Pontos relevantes como a criação de um imposto específico sobre bens industrializados, a renegociação de dívidas e a revisão do ICMS e do ISS para diminuir os conflitos entre estados e municípios em torno da divisão das receitas tributárias ficariam para depois.
As secretarias estaduais de Fazenda criticam o fatiamento, argumentando que a proposta diminui a arrecadação por meio de impostos que são compartilhados entre União e estados, como o imposto de renda, e compensa a mudança aumentando tributos que vão direto para os cofres da União. Ademais, especialistas ouvidos pelo Jota dizem que fazer a reforma tributária em etapas prejudica a visão do todo, colocando em risco as duas premissas da mudança: simplificar o sistema e não aumentar a carga tributária do País.
A seguir, Paulo Coimbra, sócio do Coimbra & Chaves Advogados, e Thiago Braichi, sócio do Freitas Ferraz Capuruço Braichi Riccio, comentam outros aspectos dessa reforma fatiada.
Por que a reforma está sendo feita em partes? Qual a dificuldade em se levar adiante uma reforma geral de tributação?
Paulo Coimbra: O fatiamento da reforma tributária decorre da incapacidade das nossas forças políticas — em especial dos entes políticos que integram nossa federação — de alcançar consensos. Em lugar de um federalismo cooperativo, vivemos um federalismo competitivo, em que cada um dos três níveis de entes políticos (União, estados e municípios) em vez de buscar o interesse maior de sua razão de ser — a saber, o bem estar do cidadão brasileiro — defende e procura apenas seus próprios interesses. Do total arrecadado no Brasil, a União fica com cerca de 67%, os estados recebem perto de 26% e os municípios aproximadamente 7%, conforme estimativa da carga tributária bruta do governo geral divulgada neste ano.
A concentração excessiva de competência tributária e de recursos financeiros nas mãos da União, ente federado mais distante do cidadão, enseja sérias distorções e graves problemas. No entanto, a União não deseja abdicar de seus poderes, seja sua competência tributária, sejam seus níveis de arrecadação, ambos extremamente exagerados. Ao contrário, percebemos nas propostas enviadas pelo Executivo para o Congresso, sob pretextos diversos, seu indisfarçável desejo de ampliar (ainda mais!) sua arrecadação. O adágio utilizado pelo Ministro da Economia à época de campanha política, “Mais Brasil e menos Brasília”, infelizmente, parece ter sido um discurso demagógico e sem qualquer efeito prático. Permanece — e, pelas propostas, tende-se a agravar —a tendência de concentração preocupante de recursos nas mãos da gigantesca União.
Thiago Braichi: O Brasil precisa de uma reforma tributária estrutural e que tenha efeitos rápidos para, dentre outros objetivos, contribuir para a atração de investimentos, incentivar o desenvolvimento tecnológico, fomentar a transição para uma economia de baixo carbono, viabilizar a abertura de mais postos de trabalho, gerar mais estabilidade e segurança nas relações entre fisco e contribuinte, e ainda, reequilibrar a relação dos entes federados. Razões não faltam para que a reforma tributária a ser discutida seja ampla e acomode todas as expectativas dos mais diversos setores da sociedade.
As propostas que tramitavam até 2020 (propostas de emenda à Constituição 45/19 e 110/19) tinham como objetivo principal a simplificação do sistema, mas eram propostas que repensavam os tributos incidentes sobre o consumo, que hoje estão divididos nas esferas de competência da União, de estados e dos municípios. Um dos maiores desafios que a reforma tributária estrutural enfrenta me parece ser político. Discutir o pacto federativo com o País passando por uma crise política e em meio a uma pandemia não é tarefa simples.
Talvez seja por isso que o governo federal optou por apresentar propostas de alterações de tributos de sua competência, que podem ser feitas sem a alteração da Constituição. O presidente da Câmara, Arthur Lira (PP-AL), defende que a reforma tributária seja feita em partes, cada uma delas com foco em diferentes tributos federais. A primeira teve como objeto os tributos PIS e Cofins; a segunda e recém-proposta abrange o imposto de renda; a terceira fase será focada nos impostos sobre consumo, com a reformulação do imposto sobre produtos industrializados (IPI). Lira prevê ainda, para a última fase, um amplo programa de parcelamento (refis) para renegociação de débitos tributários.
Segundo o presidente da Câmara, o fatiamento foi feito com o objetivo de se conseguir uma aprovação mais rápida, além de a implementação ser mais tranquila. Considerando a complexidade da legislação tributária brasileira, uma reforma geral, necessariamente, envolveria muitos tributos, com a necessidade de prazos de transição longos, o que seria muito complexo neste momento de crise econômica que o País enfrenta.
A atual proposta de reforma tributária tem sido muito criticada pelo setor privado. Por que ela tem gerado tanta insatisfação?
Paulo Coimbra: A atual proposta tem recebido e merecido muitas críticas, pois, tanto na CBS (fase 1) quanto no imposto sobre a renda (fase 2), percebe-se o firme e indisfarçável propósito, malgrado seus pretextos, de aumentar a arrecadação da União. Por esse motivo, tem encontrado forte resistência e oposição da sociedade brasileira, em especial, dos empresários, que arcam com os custos, e dos estudiosos especializados no tema.
No que tange à fatia do imposto sobre a renda, propõe-se o retorno da tributação dos dividendos, o fim da dedutibilidade dos juros sobre capital próprio e a obrigatória adoção, pelas sociedades em conta de participação, da sistemática de apuração de tributos federais adotada pela sócia ostensiva. Em contrapartida, tem-se apenas a redução da alíquota do IRPJ. A análise desse conjunto de medidas evidencia o cunho arrecadatório e desproporcional da proposta, em oposição aos alegados objetivos de aumento de produtividade, competitividade e investimentos. O que se oferece, como contrapartida às majorações pretendidas — a saber, reconhecimento da mera correção monetária para efeitos da tabela de alíquotas do imposto — deveria ser automática e anualmente feito. Desprezar o efeito da inflação acarreta fazer incidir imposto onde não há a capacidade contributiva pressuposta pelo legislador, sendo acintosamente contrário à moral e à ética que se espera de qualquer Estado e de qualquer administração pública.
Thiago Braichi: O empresariado brasileiro está insatisfeito com as propostas porque elas não oferecem respostas para seus problemas e não visam modernizar o sistema tributário. Tanto o projeto da CBS (unificação do PIS e da Cofins) quanto o Projeto de Lei 2.337, apresentado em junho de 2021, podem resultar em aumento da carga tributária. Além disso, não estão sendo endereçados os principais problemas das empresas brasileiras, que são a complexidade do sistema, a elevada carga tributária, os encargos que oneram a folha de salários e, consequentemente, dificultam a contratação de mão de obra pelas empresas.
Ao considerar o contexto de pandemia em que o Brasil — e o mundo — se insere, o efetivo aumento da carga de tributos é o pilar para o descontentamento do empresariado brasileiro. Enquanto demais países buscam mecanismos tributários para incentivar a recuperação sustentável da economia, o Brasil caminha em direção oposta. Por exemplo: a Coreia do Sul concedeu isenção do pagamento de IVA (imposto sobre valor adicionado) para pequenas empesas. O Reino Unido, por sua vez, possibilitou a postergação do prazo para quitação do imposto de renda por até seis meses. Já a Noruega optou pela redução da alíquota de 12% para 7% dos impostos aplicados sobre transportes públicos, cinemas e museus.
A proposta prevê, por exemplo, a tributação dos dividendos à alíquota de 20%. Apesar de serem isentos no Brasil, é sabido que os dividendos são tributados pela maior parte dos países. No entanto, essa tributação deve ser feita considerando o impacto total do imposto de renda sobre as empresas, ou seja, o IRPJ deve ser diminuído a ponto de compensar a tributação nos dividendos.
Atualmente, temos uma carga tributária sobre a renda em torno de 34%. Com o novo projeto de lei, apesar de prevista a redução do IRPJ de 15% para 10%, a carga final atinge o patamar de 43,2%. O descontentamento resultou numa proposta substitutiva que, por sua vez, reduz drasticamente a alíquota do IRPJ para 2,5%, mantendo a tributação sobre os dividendos. Infelizmente, a carga tributária final ainda supera a atual, representando até 37,2% de tributação sobre renda. Isso significa que, atualmente, considerando 100 reais de lucro, chegam 66 reais para o sócio. Com o PL, esse valor cai para 56,80 reais e com o substitutivo o valor passaria para 62,80 reais.
Quais benefícios a criação da CBS, que unifica o PIS e a Cofins, terá para o País?
Paulo Coimbra: A unificação proposta não concede, praticamente, qualquer benesse. O PIS e a Cofins, de fato, já operam, se não formalmente, ao menos materialmente, como um único tributo, contando com legislações muito similares e numerosos pontos de convergência. A diferença mais relevante entre esses tributos, imperceptível aos contribuintes, é de ordem financeira, qual seja, a destinação do produto arrecadado.
Por outro lado, podemos vislumbrar muitos malefícios caso a proposta de criação da dita CBS seja aprovada, desde um aumento de suas bases de incidências, onerando ainda mais os contribuintes, até o recrudescimento da tributação, pela União, sobre serviços.
Diferentemente do PIS e da Cofins, cuja hipótese de incidência é descrita mediante a utilização de um verbo (“auferir”) e seu complemento (“receita bruta”), na configuração do fato gerador da CBS não há um qualquer verbo, consistindo numa contribuição que pretende incidir sobre bens e serviços em seus sentidos e concepções mais amplas possíveis. Existem várias materialidades que o PIS e a Cofins hoje não alcançam que poderiam passar a ser tributadas pela CBS, a exemplo da mera existência, propriedade, posse ou cessão de bens intangíveis. A par disso, percebemos que, nos termos da proposta apresentada, a CBS propiciará um efetivo aumento de alíquota.
Somados, o PIS e a Cofins contam com uma alíquota total de 9,25%, enquanto a CBS teria alíquota de 12% — um aumento de aproximadamente 30% (a matemática não mente). Percebe-se que a União, por vias transversas, em vez de buscar adequar seus gastos, busca compensar perdas decorrentes de recente derrota perante o Supremo Tribunal Federal (exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins) com uma contribuição mais abrangente e com alíquota significativamente mais onerosa.
O inegável incremento da carga tributária torna-se ainda mais significativo para empresas que não tenham créditos a compensar, a exemplo das prestadoras de serviços, cujo maior custo (mão de obra) não permite a apuração de créditos. Para essas, e demais empresas sujeitas ao regime cumulativo (a exemplo das empresas optantes pelo lucro presumido), as atuais alíquotas de 3% (Cofins) e 0,65% (PIS) passariam para 12%, representando um aumento, pasme-se, de 230%! Esse aumento vertiginoso da carga tributária federal para prestadores de serviços evidencia o intuito da União de avançar sobre base tributável dos municípios — estes, sim, em nosso modelo constitucional, titulares da competência para tributar serviços mediante instituição do ISS (imposto cuja alíquota sujeita-se ao teto de 5%).
Thiago Braichi: O Projeto de Lei 3.887, de 2020, prevê a consolidação das contribuições sociais PIS e Cofins em um único tributo, a contribuição sobre bens e serviços (CBS). A legislação de PIS e Cofins é complexa. Primeiramente, essas contribuições podem ser apuradas por duas metodologias distintas: regime cumulativo (Lei 9.718/98) e regime não cumulativo (Lei 10.637/02 e Lei 10.833/03), e com alíquotas distintas de 3,65% e 9,25%, respectivamente. A sistemática não cumulativa consiste no regime de apuração tributária que possibilita à empresa a tomada de créditos de etapas anteriores.
Contudo, desde a implementação da sistemática os contribuintes enfrentam os entendimentos restritivos da Receita Federal sobre o seu direito a crédito. A sistemática de tomada de créditos inundou o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) e os tribunais judiciais com discussões que visam garantir o direito aos créditos. Na última década, o Carf proferiu milhares de decisões envolvendo as contribuições. As discussões sobre o conceito de insumos, por exemplo, continuaram mesmo após o Superior Tribunal de Justiça (STJ) ter julgado, em sede de recurso repetititvo, o REsp nº 1221170 / PR.
Vê-se, portanto, que a situação não está pacificada e que a Receita Federal mantém posicionamento restritivo limitando a tomada de crédito — e, com isso, os direitos dos contribuintes restam afrontados, o que explicita a falta de segurança jurídica envolvendo essa sistemática.
Em decorrência da grande complexidade da sistemática atual, a unificação na CBS, a princípio, representa simplificação da legislação, o que reduz custo das empresas em relação à burocracia fiscal, tanto pela adoção da alíquota única da CBS (12%) quanto pela incidência sobre a receita bruta, que limita a base de apuração. No entanto, a segurança jurídica em relação à não cumulatividade só será possível mediante alteração de posicionamento da Receita Federal sobre o princípio como um todo, de forma a possibilitar a tomada de créditos sem a necessidade de infindáveis processos administrativos e judiciais. Resta saber se a Receita Federal irá finalmente entender o que significa o princípio da não cumulatividade.
Quais as possíveis consequências do fato de impostos como ISS e ICMS ficarem de fora da atual etapa da reforma tributária?
Paulo Coimbra: A exclusão de impostos como ISS e ICMS dessa etapa da reforma tributária tem por consequência a anulação dos possíveis benefícios que poderiam advir com a proposta de uma genuína reforma tributária — a saber, uma simplificação e uma maior racionalidade nosso sistema tributário. Apesar de esse pretexto se fazer presente na exposição de motivos das propostas encaminhadas, nada será simplificado com a aprovação da CBS e do “novo” imposto sobre a renda, tendo-se, como certo, o inexorável aumento da carga tributária em favor da já abastada União. Em virtude de ações isoladas e egocêntricas, encetadas única e exclusivamente no interesse arrecadatório da União, com a exclusão do ICMS e do ISS permaneceremos com um sistema tributário extremamente complexo, repleto de incertezas e inseguranças e com recursos excessivamente concentrados nas mãos da União. Assim, nosso pacto federativo continuará de mal a pior.
Thiago Braichi: Deixar o ISS e o ICMS para momento posterior é manter a regressividade do sistema, o desequilíbrio na arrecadação dos entes federados e a maior complexidade do sistema tributário brasileiro. Os denominados impostos sobre o consumo, como ICMS, ISS e IPI, são os impostos que incidem sobre mercadorias e serviços, de maneira que quem suporta o ônus econômico é o consumidor final. Esses tributos são considerados regressivos, isto é, oneram mais as pessoas com menor capacidade contributiva. O Brasil está entre os países que têm maior tributação sobre o consumo. Logo, deixar para alterar esses impostos por último é manter a maior das cargas tributárias. Vale reforçar que, em se tratando de consumo, os mais prejudicados serão os que têm menor poder aquisitivo.
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