Covid-19 e as novas legislações: é necessária uma nova mentalidade

O período marcado pela pandemia do novo coronavírus tem sido rico sob o ponto de vista legislativo. Leis, decretos e principalmente medidas provisórias foram editadas em razão das mazelas impostas pela covid-19 — uma doença sobre a qual, dizem os especialistas, se sabe muito pouco.

Inicialmente, diversos foram os atos normativos que buscaram regular a atividade da própria administração nesse período. Um exemplo é a  lei 13.979/2020, que estipulou as medidas que poderiam ser adotadas para contenção da expansão do número de casos. Há também o decreto 10.282/2020, que, dentre outras coisas, estabeleceu o rol de atividades essenciais. Além disso, medidas provisórias trataram de criar mecanismos que poderiam ser adotados em caráter excepcional. A medida provisória (MP) 927/2020, por exemplo, autoriza a renegociação de contratos de trabalho de maneira diversa daquela prevista na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Tem-se notícia, ainda, de outras medidas que se encontram no curso do processo legislativo. No Senado, o projeto de lei (PL) 1179/2020 ratifica ser a pandemia evento de força maior  — o que já pode ser inferido do decreto legislativo nº 6/2020, que reconheceu o estado de calamidade — e incorpora ao ordenamento regras para regular as relações jurídicas de direito privado durante o período da pandemia, isto é, com caráter transitório. Também tramita o PL 2139/2020, que, de maneira análoga, contém normas transitórias para regular as relações jurídicas de direito público.

Como toda nova legislação, ela darão início a um ciclo já conhecido pela comunidade jurídica e, de uns tempos para cá, por toda a sociedade. Primeiramente, a comunidade jurídica se debruçará sobre a norma, elaborando seus comentários sobre a conveniência e a oportunidade da sua edição. Na sequência, surgirão os comentários de ordem técnica sobre o seu alcance, a validade de todas as suas disposições, etc. Por fim, ela efetivamente será invocada nos casos concretos e, por certo, desaguará no Poder Judiciário, que dará a palavra final sobre a melhor interpretação a ser conferida aos seus termos.

Rememorando o que ocorreu com outras normas, pode-se dizer que esse é um processo lento. E mais: é um processo contínuo, sempre em evolução. Veja, por exemplo, que só recentemente o Superior Tribunal de Justiça assentou seu posicionamento sobre a prescrição decenal de pretensões de ressarcimento fundadas em relação contratual, matéria regulada pelo Código Civil, editado em 2002.

A se seguir o curso normal, as normas que se pretende editar somente terão o seu alcance delimitado pelo Poder Judiciário quando as lembranças desse período difícil já estiverem longe — o que, diga-se, certamente prejudicará a análise do seu conteúdo. Desse modo, sem descuidar que as iniciativas estão cercadas das melhores intenções, penso que na prática a “emenda pode sair pior que o soneto”, principalmente se os operadores do direito não fizerem um esforço maior do que os legisladores para olhar com os olhos de quem quer ver a legislação que já está posta.

Sem pretender analisar uma a uma as iniciativas legislativas ou mesmo as normas já expedidas, menciono, a título de ilustração, os dispositivos do PL 2139/2020 que versam sobre a necessidade de o concessionário de serviço público apresentar um plano de contingência para garantir a manutenção do serviço. Ele traria a possibilidade de a administração, a partir daí, adotar determinadas medidas — suspender obrigações, promover alterações qualitativas e/ou quantitativas no contrato, autorizar desmobilização de pessoas e equipamentos, etc — bem como aquelas que elencam as medidas que podem ser adotadas pelo Poder Público para preservar o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, como a suspensão ou postergação de pagamento de encargos do contratado.

Analisando tais normas, pergunto se a adoção dessas medidas já não seria possível diante do ordenamento existente e das interpretações que já lhe conferiu a jurisprudência administrativa e judicial. A meu ver, a resposta é afirmativa.

No que diz respeito à apresentação de um plano de contingência que garanta a continuidade dos serviços públicos, essa obrigação pode perfeitamente ser extraída do parágrafo 1º do artigo 6º da Lei Geral de Concessões e dos princípios da eficiência e da transparência. Já no que se refere ao reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, ele é, por assim dizer, um direito fundamental do contratado decorrente do disposto no artigo 37, XXI, da Constituição Federal; a redução de encargos e a extensão de vigência de contrato são ferramentas largamente utilizadas para preservação do equilíbrio.

Considerando-se como “fundamental” o direito à manutenção do equilíbrio, penso que também seria possível a utilização de todos os outros meios previstos no projeto de lei, até mesmo porque o artigo 65 da lei 8.666/93 não tem restrição quanto a isso. Mas, se há dúvidas sobre isso, que se lance mão do artigo 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que autoriza a celebração de “compromisso”: o dispositivo, que já tendo sido objeto de estudo pelos especialistas e até mesmo já teve o seu alcance apreciado pelo Superior Tribunal de Justiça (AgInt no REsp nº 1654462/MT), será capaz de conferir maior segurança a todos os envolvidos.

Ainda que a legislação já existente não tenha normas específicas para tratar todos os fatos ocorridos durante a pandemia, não se pode negar que o nosso ordenamento já coloca à disposição dos interessados os mecanismos necessários para o enfrentamento dessa situação excepcional. Mais do que novos regramentos criados especificamente para essa situação, o que garantirá um melhor enfrentamento da crise é um novo olhar para o ferramental já existente.

Não podem agora os contratados aproveitar o momento para resolver todos os problemas dos respectivos contratos. Não podem os agentes públicos esquecer dos deveres que já constam do ordenamento — e sobretudo não podem os órgãos de fiscalização e controle, passada a turbulência, esquecer desse momento de total incerteza, inclusive de natureza científica. Nesse último caso, aliás, por disposição expressa do artigo 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, segundo o qual devem ser “considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados”.

Em resumo, o que se quer dizer com isso é que nem as normas postas nem as que eventualmente venham a ser editadas surtirão qualquer efeito se o olhar a elas dirigido não for diferente. Dentro desse novo olhar, mais que aguardar uma legislação específica e a consolidação de sua interpretação, um bom caminho parece ser aproveitar a maior segurança jurídica conferida pelas normas já colocadas à prova, principalmente aquelas que embasam a consensualidade nas relações jurídicas de direito público. Até mesmo porque o momento demanda decisões céleres e seguras, as quais não podem aguardar o processo interpretativo até que esse estágio de segurança seja alcançado.